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Muestrario
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inglés al español: The French White Paper on Defence and National Security
Texto de origen - inglés The French White Paper on Defence and National Security: Towards a Stronger and More Streamlined Force
Bruno Tertrais
Theme: The President of the French Republic, Nicolas Sarkozy, presented a new and far-reaching White Paper on Security and Defence on 17 July 2008.
Summary: France has always been more revolutionary-minded than reform-minded. This is also true in the field of defence, where, rather than incremental changes, drastic moves are implemented every decade or so. The last time France had embarked on far-reaching changes was during the years 1994-96, with the publication of a new White Paper and then, after the election of President Chirac, full-scale professionalisation of the armed forces along with the adoption of a new defence plan for 2015. It was widely expected that any new President elected in 2007 would initiate a defence review. What was not pre-ordained, however, was that the changes stemming from that review would be at least as deep and far-reaching as those of the mid-1990s.
The changes announced in June 2008 include: (1) adopting a broad conception of ‘national security’ that includes both defence against external threats and homeland security management; (2) reducing the overall number of defence personnel; (3) increasing equipment budgets in order to ensure force coherence; (4) placing a greater emphasis on intelligence in order to be better prepared for strategic surprises; (5) increasing the role of the French Parliament; and (6) recognising that full re-integration into the North Atlantic Treaty Organisation (NATO) could indirectly contribute to the development of the European Security and Defence Policy (ESDP).
Analysis: On 23 August 2007, President Sarkozy installed the 35-member Commission in charge of drafting the White Paper. His instructions were to have a ‘no-taboo’ approach in adapting the French security apparatus to 21st century threats and risks, while maintaining the defence budget at around 2% of the Gross Domestic Product (GDP). Half of the Commission was made up of senior administration staff and the other half of ‘civil society’ representatives, including security experts, academics from several different fields and other non-expert personalities able to bring a fresh perspective to the security debate. Most remarkably, it included four parliamentarians from both the majority party and the opposition –a break in traditional French practice, according to which the legislative branch takes a back seat in defence decision-making–. The breadth and scope of the Commission’s work was in no small part due to the personality of its Chairman, Jean-Claude Mallet, a high-level, non-partisan and hard-working civil servant with wide experience of the defence and security bureaucracy. Mallet had been the key drafter of the previous White Paper (1993-94) and headed a 20-person team devoted exclusively to the Commission’s work.
When the Commission began its work, there were, broadly speaking, two possible conceptions of what a White Paper could be. One was a short, political document affirming the main principles upon which national security organisation, structures and procedures should be devised. The other was a much longer and in-depth document suggesting specific and detailed changes. This second school of thought won the day.
While the Commission was independent, it had to ensure that its proposals would be adopted and implemented by the French political authorities. This was made possible by resorting to an interactive process: there were several meetings between the Commission and the Elysée, and at each point in the process the President was asked for guidance, or choice between several options. This ensured that at the end of the day he was easily able to make the White Paper his own.
The Commission met every week for a session of at least three hours, with additional sessions in smaller formats as required, as well as several day-long brainstorming ‘seminars’, from September 2007 to June 2008. It started its work by auditing the system and listening to testimonies and personal experiences. Among the military, the voices that were heard by the Commission ranged from privates in the field to five-star generals. This first part of the process was a novelty for France, where key political decisions, in particular in this field, are often taken under a veil of secrecy. No less than 52 public hearings were conducted, to which should be added more informal meetings in smaller formats. A website for public discussion of some of the main issues received more than 250,000 visits.
The next phase was conducted in working groups, which included staff from relevant departments, including various ministries and intelligence services.
As early as December 2007, two decisions were announced by the Elysée. One was to merge two presidential-level institutions, the Defence Council and the more recent Domestic Security Council, into a single body –an idea that had been around for several months already but to which the Commission wholeheartedly subscribed to–. The other decision, which resulted directly from the Commission’s work, was to approve a new hierarchy of defence roles and missions: (1) knowledge and anticipation; (2) prevention; (3) nuclear deterrence; (4) protection; and (5) intervention. This replaced ‘deterrence, prevention, projection, protection’, which had been the organising principles of France’s defence doctrine since 1996.
The issue of the place and role of nuclear deterrence, which takes up about 20% of the French defence equipment budget, was tackled fairly early on. It was decided by the Commission that continuity should prevail, with minor adjustments in doctrine and force posture. President Sarkozy made a major speech about nuclear deterrence on 21 March 2008. After the working groups completed their initial reports, two parallel processes began. One was the review by the Commission of these reports. Another was the study of ‘scenarios’, or crisis situations, that the French security apparatus should be able to confront, in order to list specific capabilities that were needed and to identify shortcomings.
In the early spring, the confrontation of capabilities and budgets began in earnest. There were heated debates pitting the Directorate of the Budget –in charge of the coherence of State public spending and the balance (to the extent possible) of the State’s income and expenditure– against the Joint Staff of the Ministry of Defence –whose task is preparing the draft military programme laws, or five-year defence procurement plans–. To be sure, the presidential commitment to keeping the defence budget at ‘around 2% of GDP’ left ample scope for manoeuvre –especially since there are many different ways to interpret what the budget actually is–. At the end of the day, however, there was a strong majority view that the defence budget had to be exempted from the overall cuts in the national budget –especially as the overall size of defence personnel was to be reduced–. The cuts made reflected both the Commission’s work and a parallel process called Revue Générale des Politiques Publiques (RGPP) or General Review of Public Policies, which affected all government departments with a view to rationalising government spending. There was an interaction between the two processes, which were, so to say, ‘separate but not separable’.
The Outcome of the Process: A New White Paper on Security and Defence for France
The White Paper was published on 13 June 2008 –a 336-page volume, with a companion document which included the text of all public hearings conducted by the Commission (http://www.defense.gouv.fr/livre_blanc)–. It begins with a new analysis of the current and foreseeable strategic context. It recognises that this context has seen positive changes since 1994, such as a growing proportion of democracies in the world and a downward trend in the number of major armed conflicts. However, it foresees a more complex environment, where risks and threats are more diverse and where the distinctions between external and internal security, as well as between intentional and non-intentional catastrophes, might become increasingly blurred (for instance, coping with a major health crisis might often require the same kind of means regardless of whether it results from a global pandemic or from a bio-terrorist attack). It also acknowledges that major armed conflicts in the Middle East or in Asia might occur during the time period which the White Paper takes as its horizon. Most importantly, it requires that the possibility of ‘strategic surprises’ be considered a key feature of the international environment. It recognises that jihadism and the effects of proliferation will continue to affect the security of Europe.
For 2025, the White Paper foresees a world still largely dominated by the US but where Asian powers will have grown in importance and where regional conflicts might occur without much warning and might be difficult to control. It considers that the world’s security, and thus Europe’s, could be dramatically affected by changes and possibly conflicts in that part of the world. Nevertheless, the priority for prevention and intervention is given to an area ranging from the Western Atlantic to Southern Asia (‘from Dakar to Peshawar’) –given that most of the immediate security challenges for France might originate in that part of the world–.
As stated, the White Paper gives priority to ‘knowledge and anticipation’, logically concluding that a more unpredictable world requires an additional investment in intelligence. A new National Intelligence Council (Conseil National du Renseignement), chaired by the President himself, is meant to ensure better co-ordination between the various services. A new position of National Intelligence Coordinator (Coordonnateur National du Renseignement) is also created. The budget for space-based intelligence capabilities is to be doubled.
The ‘prevention’ strategy rests in no small part on the presence of French security forces outside the metropolitan territory. These are to be deeply restructured. In overseas departments and territories, a number of military forces are to be replaced by Gendarmerie and police capabilities with the notable exception of French Guiana, due to its strategic importance as the main European space launch platform. The permanent French presence in countries with which Paris has defence agreements is to be revamped, in line with President Sarkozy’s new policy of reviewing all security commitments towards Africa. Only two permanent bases will remain in Africa, one on each seaboard, while another is to be set up in the United Arab Emirates.
‘Deterrence’, which has to be understood here as ‘nuclear deterrence’, remains a key pillar of French security strategy, especially in light of the growing nuclear and ballistic capabilities in Asia and the Middle East. Modernisation plans were not affected by the White Paper. The air-leg base of the French dyad was reduced by a third, a change made possible by the improved capabilities of the weapon systems (the Air-Sol Moyenne Portée Amélioré missile and the Rafale aircraft), which will enter service starting in 2009. Paris increasingly acknowledges that its ‘vital’ interests are indistinguishable from those of its European partners.
The ‘protection’ part of the new strategy requires improving the ‘resilience’ of the State and society to security shocks, through better crisis management instruments and the revamping of structures and procedures, notably at the local level. A total of 10,000 military personnel are to be earmarked for the protection of the national territory and approaches. It was decided to support the creation of an early warning system to allow the detection of missile launches and trajectories, to be fully set up by 2020. Capabilities in the field of cyber-warfare and bio-defence are also to be strengthened. Most importantly, the 1959 ordinance, which for the past 40 years was the key text laying the rules and procedures for the protection of French territory, is to be replaced by new texts which will recognise an overall conception of ‘national security’ comprised of defence, part of the homeland security policy and other public policies (such as diplomacy) which contribute to that objective.
‘Intervention’ now appears last in the hierarchy of French defence roles and missions, but the White Paper’s decisions will actually improve France’s ability to project forces through better organisation, equipment and mobility. It was judged that most French operations in the future would take place in a multi-national context. Also, the risk of a major conflict in Europe was judged to be very low for the coming 15 years. For these reasons it was determined that the main projection goal was to be 30,000 Army personnel deployed in one theatre in six months and for up to a year, along with 70 combat aircraft able to conduct 100 sorties a day. If fully generated, the 30,000-strong Army contingent would be slightly bigger than a NATO-type division, and would comprise combat and support troops on a 50/50 basis (the Army is currently unable to deploy more than around 26,000 troops outside French metropolitan territory without seriously affecting its normal functioning). The armed forces are required to maintain, in parallel, 5,000 Army troops and 10 combat aircraft for a smaller but time-urgent contingency, for instance the evacuation of French nationals, the defence of an allied country or a retaliatory action after an act of aggression. This is in addition to the 10,000 Army personnel required for a possible contingency on national territory. The Navy is to be able to deploy one carrier task force when available, and will maintain six nuclear-powered attack submarines as well as 18 front-line frigates and four amphibious command and projection vessels (instead of two today) equipped with 10 helicopters. The decision on whether or not to launch the construction of a second aircraft carrier –which would have ‘sucked out’ much of the Navy’s investment budget– was deferred until 2011. As a consequence, France can only operate a carrier battle group 65% of the time on average. However, as stated, this is to be judged in light of the fact that most operations now take place with the participation of European or NATO allies. Strategic and theatre mobility are to be improved. Precise political criteria for the involvement of armed forces abroad were adopted, and Parliament will have to approve any operation lasting more than four months, except in case of extraordinary circumstances.
The re-organisation of defence personnel amounts to adopting the 1998 British reform motto of ‘Front Line First’. The reduction of 54,000 civilian and military personnel from the Defence Ministry and increased outsourcing will result in inverting the ‘back office/front office’ ratio of defence personnel from about 60/40 to 40/60. Around two-thirds of these cuts result from the decisions of the General Review of Public Policies (RGPP), while one-third results from the White Paper decisions. The 54,000 personnel include 46,500 in the armed forces and 7,500 (civilian and military) in the Defence Ministry’s services. The process will take about eight years, and will be achieved largely through the non-replacement of personnel who retire or finish their contracts. In parallel, the number of military installations is to be drastically reduced, and a massive consolidation plan will take the number of such installations from 300 to around 80 to achieve the RGPP’s goals. The Air Force will lose 25% of its personnel, the Army 17% and the Navy 11%. The number of Air Force online combat aircraft will be reduced from 360 to 270. Of these 270, around 160 are earmarked for operations outside national territory. The Army’s total operational force level is fixed at 88,000 soldiers. Other reorganisation decisions include regrouping all combat aircraft (Air Force and Navy) in a single pool of 300 aircraft to be managed by the Air Force. These decisions have not always been applauded by the armed forces, but there is little doubt that they will embrace change as long as it means better-equipped forces. The real domestic challenges will come from the regions and cities affected by base closures.
The defence budget for 2008 is €36.8 billion. It will remain stable in real terms from 2009 until 2012 and will then grow in real terms by 1% a year. The ‘institutional compromise’ made within the government is that savings made by personnel reductions and force reorganisation will be ‘given back’ to the defence budget. The yearly budgetary outlay available for force modernisation will thus increase by nearly 20%: from €15.5 billion on average in the past few years it will reach €18 billion on average during 2009-20.
The White Paper recognised that full membership in all NATO military institutions would be coherent both with the reality of French commitments since the early 1990s and with the fact that there is today, due to the successive enlargement of both institutions, a very high degree of ‘congruence’ in memberships of the EU and NATO (21 countries are now members of both). The Commission stated ambitious goals for the EU, including an overall 60,000-strong intervention capability. Full membership of NATO foresees the French return to all military institutions with the exception of the Nuclear Planning Group, that France has already decided it would not join, but it would not result in any savings, and might actually cost money, since a higher number of military officers would have to be posted to various NATO institutions.
Conclusions: The 2008 White Paper’s decisions are to be reflected in the next five-year defence plan, which will cover the years 2009-14, and is due to be presented to the French Parliament in late 2008. This will be the first test of the actual will of the Elysée to implement the Paper’s recommendations. The White Paper is then meant to be updated every four or five years, coinciding with a new presidential mandate. So perhaps France will adopt the path of ‘reform’ rather than of ‘revolution’ after all.
Bruno Tertrais
Senior Research Fellow at the Fondation pour la Recherche Stratégique (FRS), a Paris-based independent think-tank, and member of the White Paper Commission
Traducción - español El Libro Blanco francés sobre Defensa y Seguridad Nacional: en camino hacia un Ejército más fuerte y eficaz
Bruno Tertrais
Asunto: El Presidente de la República Francesa, Nicolas Sarkozy, presentó el 17 de julio de 2008 un nuevo Libro Blanco de amplio alcance sobre Seguridad y Defensa.
Resumen: Francia siempre ha sido más revolucionaria que reformista, realidad también aplicable en materia de defensa, en cuyo caso, aproximadamente cada diez años, más que cambios graduales se implantan movimientos drásticos. La última vez que Francia se embarcó en la introducción de cambios de amplio alcance fue en el período comprendido entre los años 1994 y 1996, con la publicación de un nuevo Libro Blanco y, a continuación, tras el nombramiento del Presidente Jacques Chirac, con la profesionalización plena de las fuerzas armadas y la adopción de un nuevo plan de defensa hasta el año 2015. Era muy de esperar que cualquier nuevo Presidente que saliera escogido en 2007 iniciara una reforma en materia de defensa. Lo que no se preveía, sin embargo, era que los cambios derivados de dicha reforma serían como mínimo tan profundos y trascendentes como los que se implantaron a mediados de los años noventa.
Entre los cambios anunciados en junio de 2008 se encontraban los siguientes: (1) la adopción de un concepto amplio de “seguridad nacional” que englobara tanto la defensa frente a amenazas externas, como la gestión de la seguridad doméstica; (2) la reducción del número global de efectivos en materia de defensa; (3) el incremento de los presupuestos en equipamiento de defensa, con el fin de garantizar la cohesión de la fuerza; (4) la colocación de un mayor énfasis en los servicios de inteligencia a efectos de estar mejor preparados para sorpresas estratégicas; (5) el aumento del peso del Parlamento francés; y (6) el reconocimiento de que la reintegración plena en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) podría contribuir de manera indirecta al desarrollo de la Política de Seguridad y Defensa Europea (PSDE).
Análisis: El día 23 de agosto de 2007, el Presidente Sarkozy puso la redacción del borrador del Libro Blanco en manos de una Comisión integrada por 35 miembros. Dio instrucciones de plantear un enfoque “sin tabús” a la hora de adaptar el sistema de seguridad a las amenazas y los riesgos del siglo XXI, con el mantenimiento del presupuesto para defensa en aproximadamente el 2% del Producto Interior Bruto (PIB). La mitad de los miembros de la Comisión estaba constituida por funcionarios superiores de la Administración, y la otra mitad de sus integrantes eran representantes de la “sociedad civil”, entre los que había expertos en materia de seguridad, profesores universitarios especializados en varios campos diferentes, y otras personalidades no expertas que podían aportar una fresca perspectiva al debate sobre la seguridad. El hecho más remarcable reside en que en dicha Comisión estaban también presentes cuatro miembros parlamentarios pertenecientes no sólo al partido mayoritario, sino también a la oposición –una ruptura con la práctica tradicional francesa, en cuya virtud el poder legislativo se mantiene al margen en la toma de decisiones en materia de defensa–. La amplitud y el alcance del trabajo de la Comisión se debió, en gran parte, a la personalidad de su Presidente, Jean-Claude Mallet, funcionario estatal superior sin afiliación política y muy trabajador, con una dilatada experiencia en el ámbito de la burocracia en materia de defensa y seguridad. Mallet ya fue el redactor principal del anterior Libro Blanco (1993-1994) y dirigió un equipo de veinte personas exclusivamente dedicadas al trabajo de la Comisión.
Cuando la Comisión comenzó a trabajar se manejaban, en sentido general, dos posibles ideas de lo que sería el Libro Blanco. Según una de ellas, se trataría de un documento político breve que declararía los principios fundamentales en los que debía basarse la organización, las estructuras y los procedimientos en materia de seguridad nacional. Según la otra, el documento sería mucho más extenso y profundo y en él se sugerirían cambios concretos y detallados. Esta segunda escuela de pensamiento fue la que prevaleció.
Aunque la Comisión era independiente, tenía que asegurarse de que las autoridades políticas francesas adoptarían e implantarían sus propuestas, algo que consiguió recurriendo a un proceso interactivo: se celebraron varias reuniones entre la Comisión y el Elíseo, y en cada punto del proceso se pedía al Presidente que aportara directrices o varias opciones entre las que escoger. Así, prácticamente, el propio Presidente hubiera sido perfectamente capaz de redactar él mismo el Libro Blanco.
La Comisión se reunía una vez a la semana en sesiones que duraban, como mínimo, tres horas, y en otras sesiones de menor duración según fuera necesario, así como en “seminarios” de intercambio de ideas que duraban toda la jornada, desde septiembre de 2007 hasta junio de 2008. Comenzó su trabajo analizando el sistema y escuchando testimonios y experiencias personales. Entre los participantes del ámbito militar, las voces que oía la Comisión procedían de todo tipo de militares, desde soldados rasos hasta generales de cinco estrellas. Esta primera parte del proceso constituía una novedad para Francia, país en el que las decisiones políticas y, en particular, en este ámbito, se toman a menudo en la más alta confidencialidad. Se efectuaron no menos de 52 audiencias, a las que hay que añadir otras reuniones más informales de menor duración. Se elaboró una página web en la que se sometían a debate público algunos de los principales asuntos y que recibió más de 250.000 visitas.
La siguiente fase se organizó en grupos de trabajo integrados por personal de los organismos pertinentes, incluidos diversos Ministerios y servicios de inteligencia.
Ya en diciembre de 2007, el Elíseo anunció dos decisiones. Una consistía en unir dos instituciones a nivel presidencial, a saber, el Consejo de Defensa y el más reciente Consejo de Seguridad Doméstica, en un único organismo –una idea que ya les había estado rondando durante varios meses, pero que la Comisión aprobaba sin reservas–. Y la otra decisión, que se derivó directamente del trabajo de la Comisión, consistió en aprobar una nueva escala jerárquica en los papeles y las misiones de defensa: (1) conocimiento y anticipación; (2) prevención; (3) disuasión nuclear; (4) protección; e (5) intervención. Esta jerarquía sustituía a la anterior “disuasión, prevención, proyección, protección”, premisas estas que habían constituido los principios organizativos de la doctrina de defensa francesa desde 1996.
El asunto de la posición jerárquica y el papel de la disuasión nuclear, que absorbe alrededor del 20% del presupuesto francés en equipamiento de defensa, se abordó bastante antes. La Comisión decidió que debía prevalecer la continuidad, con pequeños ajustes en el dispositivo doctrinal y militar. El Presidente don Nicolas Sarkozy pronunció un importante discurso sobre la disuasión nuclear el día 21 de marzo de 2008. Cuando los grupos de trabajo hubieron finalizado sus primeros informes, comenzaron dos procesos paralelos. Por un lado, la Comisión inició el análisis de dichos informes. Y, por otro, se estudiaron “escenarios” o situaciones de crisis que el sistema de seguridad francés debía ser capaz de afrontar, con el fin de enumerar las capacidades específicas requeridas e identificar puntos débiles.
A principios de primavera, se hizo patente la seria disparidad de capacidades y presupuestos. Hubo acalorados debates que enfrentaban al Consejo Directivo del Presupuesto –encargado de mantener la coherencia entre el gasto público estatal y el balance (en la medida de lo posible) de los ingresos y los gastos del Estado– con el Personal del Ministerio de Defensa –cuya misión consiste en elaborar el borrador de las normas del programa militar, o planes a cinco años de abastecimiento en defensa–. Es cierto que el compromiso presidencial de mantener el presupuesto de defensa a “alrededor del 2% del PIB” dejaba un amplio margen de maniobra –especialmente si tenemos en cuenta que hay muchas maneras de interpretar lo que es realmente un presupuesto–. Además, como colofón, había una sólida opinión mayoritaria que aseveraba que el presupuesto de defensa debía quedar al margen de los recortes globales en el presupuesto nacional –especialmente debido a que se iba a reducir el número global de efectivos en materia de defensa–. Los recortes efectuados reflejaban tanto el trabajo de la Comisión, como un proceso paralelo denominado Revue Générale des Politiques Publiques (RGPP) o Análisis General de las Políticas Públicas, que afectaba a todos los Ministerios estatales, con el cometido de racionalizar los gastos del Estado. Existía una interacción entre ambos procesos, que eran, por así decirlo, “independientes, pero no independizables”.
El resultado del proceso: un nuevo Libro Blanco sobre seguridad y defensa para Francia
El Libro Blanco se publicó el día 13 de junio de 2008 –un volumen de 336 páginas, con un documento adjunto que contenía el texto de todas las audiencias dirigidas por la Comisión (http://www.defense.gouv.fr/livre_blanc)–. Comienza con un nuevo análisis del contexto estratégico actual y previsible. Reconoce que dicho contexto ha experimentado cambios positivos desde 1994, como el del aumento de la proporción de democracias en el mundo y la tendencia descendente en el número de conflictos armados importantes. No obstante, prevé una situación más compleja, en la que los riesgos y las amenazas presentan una mayor diversidad y en la que las distinciones entre la seguridad interna y externa, así como entre las catástrofes intencionadas y no intencionadas, podrían aparecer cada vez más confusas (por ejemplo, hacer frente a una importante crisis sanitaria requiere a menudo el mismo tipo de recursos, tanto si se deriva de una pandemia global, como si resulta de un atentado bioterrorista). Asimismo, el Libro reconoce que podrían desatarse importantes conflictos armados en Oriente Medio o en Asia durante el período de tiempo que toma el Libro Blanco como horizonte. Y lo que es más importante, exige que la posibilidad de que se produzcan “sorpresas estratégicas” sea considerada como un rasgo clave del contexto internacional. Reconoce que el yihadismo y los efectos de la proliferación de armas masivas continuarán afectando a la seguridad de Europa.
Para el año 2025, el Libro Blanco prevé un mundo aún ampliamente dominado por EEUU, pero en el que el poder asiático habrá aumentado en importancia y en el que los conflictos regionales podrían desatarse sin previo aviso y podrían resultar difíciles de controlar. Considera que la seguridad mundial, y, por tanto, la seguridad europea, podría verse seriamente afectada por determinados cambios y, posiblemente, conflictos, en aquella parte del mundo. No obstante, la política de prevención e intervención concede prioridad a la franja situada entre el Atlántico Occidental y el Sur de Asia (“desde Dakar hasta Peshawar”) –dado que la mayoría de los retos inmediatos en materia de seguridad para Francia podrían originarse en aquella parte del mundo–.
Tal y como ya se ha dicho, el Libro Blanco concede prioridad al “conocimiento y la previsión”, extrayendo la conclusión, lógicamente, de que un mundo más imprevisible requiere una mayor inversión en los servicios de inteligencia. En principio, un nuevo Consejo Nacional de Inteligencia (Conseil National du Renseignement), dirigido por el propio Presidente, garantizará una mejor coordinación entre los diferentes servicios. También se ha creado el nuevo cargo de Coordinador Nacional de Inteligencia (Coordonnateur National du Renseignement). El presupuesto dedicado a la inteligencia espacial va a quedar duplicado.
La estrategia de “prevención” recae en buena parte sobre la presencia de las fuerzas de seguridad francesas fuera del área metropolitana. Dichas fuerzas de seguridad van a sufrir una profunda reestructuración. En los departamentos y territorios de ultramar, se va a sustituir a determinadas fuerzas militares por efectivos de la Gendarmerie y de la policía, con la notable excepción de la Guayana Francesa, dada su importancia estratégica como principal plataforma europea de lanzamiento espacial. La presencia permanente de Francia en países con los que París tiene contratos en materia de defensa va a dar un giro, en línea con la nueva política de Sarkozy tendente a modificar todos los compromisos de seguridad relativos a África. Sólo permanecerán en África dos bases permanentes, una en cada costa, y se va a establecer otra en los Emiratos Árabes Unidos.
La “disuasión”, que debe entenderse aquí como “disuasión nuclear”, continúa siendo el pilar fundamental de la estrategia de seguridad francesa, especialmente a la luz de la creciente capacidad nuclear y balística de Asia y de Oriente Medio. Los planes de modernización no se vieron afectados por el Libro Blanco. El número de bombarderos nucleares franceses se redujo en un tercio, algo que pudo hacerse gracias a la modernización de sus sistemas armamentísticos (el misil de tierra-aire de medio alcance mejorado –Air-Sol Moyenne Portée Amélioré– y el avión de combate Rafale), que entrarán en servicio a partir de 2009. París reconoce cada vez más que sus intereses “vitales” son indistinguibles de los de sus socios europeos.
La premisa de la “protección” recogida en la nueva estrategia exige una “capacidad de recuperación” del Estado y de la sociedad frente a los ataques contra la seguridad, a través de la mejoría de los instrumentos de gestión de crisis y de la reforma de estructuras y procedimientos, especialmente en el ámbito local. Se va a destinar a un total de 10.000 efectivos militares a la protección del territorio nacional y sus puntos de acceso. Se decidió apoyar la creación de un sistema de alarma temprana que permitiera la detección del lanzamiento de misiles y sus trayectorias, que se hallará totalmente terminado para el año 2020. La capacidad en el campo de la guerra cibernética y de biodefensa también va a reforzarse. Y, lo que es más importante, la Ordenanza de 1959, que durante los últimos 40 años ha sido el texto clave que marcaba las normas y procedimientos para la protección del territorio francés, va a ser sustituida por nuevos textos que reconocerán un concepto global de “seguridad nacional” en el que estarán incluidas la defensa, parte de la política de seguridad doméstica y otras políticas públicas (como la diplomacia) que contribuyen a tal objetivo.
La “intervención” se encuentra actualmente en el último rango jerárquico de las funciones y misiones en materia de defensa, pero las decisiones del Libro Blanco aumentarán efectivamente la capacidad de Francia para canalizar las fuerzas a través de una mejor organización, equipación y movilidad. Se consideró que la mayoría de las operaciones de Francia en el futuro tendrían lugar en un contexto multinacional. Asimismo, se consideró que, en los próximos 15 años, el riesgo de que se desatara un conflicto importante en Europa era muy reducido. Debido a estos motivos, se decidió que el principal objetivo de proyección consistía en desplegar a 30.000 efectivos del ejército en un escenario durante seis meses y, como máximo, un año, junto con 70 aviones de combate con capacidad para realizar 100 salidas diarias. En caso de formarse en su integridad, el contingente del ejército integrado por 30.000 soldados sería algo más grande que una división de soldados del tipo de las de la OTAN y contaría con tropas de combate y de apoyo en una proporción del 50/50 (el Ejército no puede desplegar actualmente más de unos 26.000 soldados fuera del área metropolitana francesa sin que ello afecte gravemente a su funcionamiento normal). Las fuerzas armadas deben contar, en paralelo, con 5.000 soldados del ejército y 10 aviones de combate para contingencias menores, pero de emergencia, como por ejemplo, para la evacuación de ciudadanos franceses, la defensa de un país aliado o represalias tras un acto de agresión. A esto se le añaden los 10.000 efectivos del Ejército requeridos para una posible contingencia en territorio nacional. La Marina tiene que poder alinear una fuerza aeronaval en caso de encontrarse disponible, y mantendrá seis submarinos nucleares de ataque, así como 18 fragatas de primer orden y cuatro buques de mando y lanzamisiles (en lugar de los dos actuales) equipados con 10 helicópteros. La decisión sobre la construcción de otro portaaviones –que habría “chupado” gran parte del presupuesto de inversión de la Marina– ha quedado pospuesta hasta el año 2011. En consecuencia, Francia sólo puede operar de media una fuerza naval durante el 65% del tiempo. No obstante, tal y como se ha dicho, esto deberá valorarse teniendo en cuenta que la mayoría de las operaciones tienen lugar actualmente con la participación de los aliados europeos o de la OTAN. La movilidad estratégica y táctica tiene que mejorarse. En cuanto a la implicación de las fuerzas armadas en el extranjero, se aprobaron determinados criterios políticos concretos, y el Parlamento tendrá que aprobar cualquier operación cuya duración supere los cuatro meses, excepto en el caso de que se verificaran circunstancias extraordinarias.
La reorganización del personal militar de defensa viene a ser una adopción del lema de la reforma británica de 1998: “Front Line First”. La reducción de 54.000 efectivos militares y civiles del Ministerio de Defensa y el aumento de la contratación externa desembocarán en una inversión del ratio “servicio interno/servicio externo”, que pasará a ser del 60/40 aproximadamente a alrededor del 40/60. Cerca de dos tercios de estos recortes se deben a las decisiones derivadas del Análisis General de las Políticas Públicas (RGPP), mientras que el otro tercio se debe a las decisiones recogidas en el Libro Blanco. De los 54.000 efectivos, 46.500 pertenecen a las fuerzas armadas y 7.500 (civiles y militares) trabajan para el Ministerio de Defensa. El proceso durará unos ocho años y se culminará en gran parte recurriendo a la medida de no sustituir al personal que se jubile o cuyos contratos expiren. Paralelamente, el número de instalaciones militares va a quedar drásticamente mermado, y a través de un plan de consolidación masiva, las 300 instalaciones de este tipo pasarán a ser unas 80, para así alcanzar los objetivos del RGPP. El Ejército del Aire perderá al 25% de su personal, el de Tierra, al 17%, y el Naval se verá mermado en un 11% de sus efectivos. Los aviones de combate operativos del Ejército del Aire pasarán de ser 360 a ser 270. De estos 270 aviones, unos 160 están reservados para operaciones fuera del territorio nacional. El total de efectivos en servicio del Ejército se encuentra establecido en 88.000 soldados. Entre otras decisiones relativas a la reorganización del sistema militar, se encuentra la de agrupar todos los aviones de combate (Ejército del Aire y Naval) en una única flota de 300 aviones operada por el Ejército del Aire. Estas decisiones no siempre han sido bien acogidas por las fuerzas armadas, pero no hay duda de que aceptarán el cambio, dado que éste implica mejorar la equipación de las fuerzas armadas. Los verdaderos retos domésticos se plantearán en las regiones y ciudades afectadas por el cierre de bases militares.
El presupuesto de defensa para 2008 es de 36.800 millones de euros. Se mantendrá estable en valores absolutos desde 2009 hasta 2012 y, a partir de entonces, se aumentará en un 1% anual en valores absolutos. Según el “compromiso institucional” adoptado por el Gobierno, el ahorro conseguido a través de la reducción de personal y de la reorganización del sistema, se “devolverá” al presupuesto de defensa. Así, la partida presupuestaria anual disponible para la modernización del ejército aumentará casi un 20%: desde los 15.500 millones de euros de media en los últimos años, hasta los 18.000 millones de euros de media durante el período comprendido entre los años 2009 y 2020.
El Libro Blanco reconoce también que la integración plena en todas las instituciones militares de la OTAN guardaría coherencia con la realidad de los compromisos franceses desde principios de los años noventa, así como con el hecho de que hoy en día existe, dada la sucesiva ampliación de ambas instituciones, un nivel muy elevado de “congruencia” en la pertenencia tanto a la UE como a la OTAN (21 países son actualmente miembros de ambas instituciones). La Comisión estableció ambiciosos objetivos para la UE, entre los que se encuentra el de disponer de una fuerza de intervención global de 60.000 soldados. La pertenencia plena a la OTAN hace pensar en un regreso de Francia a todos los organismos militares, salvo al Grupo de Planificación Nuclear, al que este país ha decidido ya que no se adherirá. Pero esto no conllevará la materialización de ningún ahorro, o puede que incluso cueste dinero, ya que tendrían que enviarse más funcionarios militares a diversas instituciones de la OTAN.
Conclusiones: Las decisiones del Libro Blanco de 2008 deberán reflejarse en el plan de defensa de los próximos cinco años, que cubrirá el período entre 2009 y 2014, y deberán presentarse ante el Parlamento francés a finales de 2008. Ésta será la primera prueba del deseo real del Elíseo de implantar las recomendaciones del Libro. El Libro Blanco, a continuación, se aprobará, en principio, cada cuatro o cinco años, coincidiendo con las sucesivas legislaturas presidenciales. Por lo tanto, puede que, después de todo, Francia tome el camino de la “reforma” y no el de la “revolución”.
Bruno Tertrais
Catedrático de Investigación en la Fondation pour la Recherche Stratégique (FRS), think-tank independiente con sede en París, y miembro de la Comisión de redacción del Libro Blanco
inglés al español: Spain in the 21st Century: The Case for a National Security Strategy
Texto de origen - inglés Spain in the 21st Century: The Case for a National Security Strategy
Charlie Edwards
Theme: France and the UK have just released their national security and defence strategies in 2008. For Spain the case for a national security strategy is growing because it shares the same complex and uncertain strategic challenges.
Summary: At the beginning of the 21st century, governments across the globe have struggled to keep up with the growth and complexity of the challenges facing them. The Spanish government is no exception and finds itself exposed to the changes across a global system that often reverberates unpredictably throughout Spanish society. To ensure the government takes a holistic approach to national security a strategy should be developed. A strategy would aim to: (1) articulate a vision of the current and future security environment; (2) communicate Spain’s values in the 21st century; (3) develop a framework for collaboration across the government on national security and identify policy areas where departments and agencies can be more efficient and effective in working together; and (4) prioritise national security policies and initiatives and the allocation of resources.
Analysis: It has become something of a cliché that the beginning of the 21st century is marked by increasing complexity and uncertainty, on a national, regional and international scale. Yet it is an intriguing paradox of the post Cold War world that national security has become, if anything, more frantic while the world around has become relatively more peaceful and benign than in previous decades (G. Treverton, Reshaping National Intelligence for an Age of Information, CUP, 2003).
This sense of vulnerability is further perpetuated by an information revolution that has powerfully influenced expectations around the globe. Twenty-four hour news, seven days a week, has shortened time horizons, and governments have found it increasingly more difficult to request time to deliberate when television and online media report the latest unfolding tragedy minute by minute. It is an environment in which European governments find themselves ever more interconnected, where changes anywhere in the system reverberate unpredictably –and often chaotically throughout society–. Cause and effect are no longer close in time and space (C. Edwards and S. Parker S., Futures Thinking (And How to Do It, Demos, 2006).
Towards a Networked Approach to Security
The strategist John Bryson suggests that this increasing interconnectedness is perhaps most apparent in the blurring of three traditionally important distinctions between domestic and international spheres, between policy areas and between the public and private spaces. This blurring can be seen most obviously when you consider the mass of trends and events affecting the EU from terrorism, immigration, pandemics, the proliferation of weapons of mass destruction (WMD), the impact of fragile states on the international community and the growth of serious and organised crime.
The challenge faced by Spain, France and the UK is that these diverse trends are marked by complex interactions that link, rather than divide, streams of events in the present and the future. Governments may by default remain linear, but life can no longer be understood or dealt with in such terms (L. Fuerth, ‘Strategic Myopia: The Case for Forward Engagement’, The National Interest 83, Spring 2006). Threats and hazards –two different terms to distinguish between natural disasters, like the Hurricane Katrina, and human-inspired risks, such as terrorism– cannot be adequately dealt with solely by a single government department or even by a national government. As threats become increasingly interlinked, such as terrorism and organised crime for example, joining forces across governments and with the EU has become an everyday necessity.
Increasingly, governments will have to take a ‘networked approach’ to national security, shaped and directed by an overarching strategy. This will lead to greater interdependence among departments and agencies, demanding a more holistic approach to security policy. The ramifications will become increasingly apparent as the responsibilities of departments blur, along with traditional lines of accountability, creating further opportunities for collaboration between public servants and enhancing the prospects for innovation across government.
For Spain, the case for a national security strategy is growing. In the absence of a clear framework it is difficult to prioritise security policy at the national level given the lead times needed for the procurement of equipment, to allow initiatives to mature and be evaluated and for an overarching strategy to be accepted by the Spanish public.
Defining ‘National Security’
With the expansion of the concept of national security comes a major challenge to the organisations on which we rely for the management of security policy. Thus, we need to expand the operational definition of national security from its core interest in physical protection towards a comprehensive definition that embraces the sources and realities of power in the 21st century.
The debate about what is and is not a concern of ‘national security’ is long overdue. Defining the concept of national security is an urgent requirement, as threats and hazards mutate over time, becoming more interconnected and thus more difficult to respond to by a single government department or agency. As recent events have shown, Spain faces a broad spectrum of threats and hazards to its national security. For instance:
• Serious and organised crime. Organised crime is increasingly becoming part of a globalised network. It is estimated that each year, 700 million smuggled-in packs of tobacco are sold in Spain and US$4 billion is laundered in the country. Key areas of activity include big cities as well as the Mediterranean seashore.
• Terrorism. This includes state-sponsored terrorism, domestic extremism, religious extremism and violent secessionist movements.
• Proliferation of weapons of mass destruction. The threat does not come only from countries of concern, but also from non-state actors (eg terrorists and criminal networks).
• Fragile states. The growing number of failed or failing states is one of the most disturbing of recent security developments. These states contribute to instability and can be a haven for terrorists and organised crime groups that exploit weak or corrupt governing structures to pursue their nefarious activities.
• Natural disasters. Spain has been subject to natural hazards such as earthquakes and hurricanes, as well forest fires and severe heat waves.
• Pandemics. Examples such as the SARS epidemic or Avian Flu (H5N1) demonstrate how accelerated international travel patterns have amplified the risk of pandemics and related health threats to the security of Spanish people.
• Other key risks include energy security, in particular Spain’s dependence on North Africa and the wider European critical infrastructure which has become increasingly fragile.
Adapting to the New Security Environment
The development of a national security strategy for Spain would provide the government with an anticipatory view of risks. Long-range strategic thinking is imperative if the government is to prepare for future uncertainties and is a crucial process in allowing individuals in government to question organisational assumptions about the direction of policy. For example, so much of what goes down in history as ‘intelligence failures’ results from assumptions, ones that are often derived from mirror imaging –asking what we would do if we were in someone else’s shoes–. If getting the questions right is the first task, being clear about what is an assumption and what is a critical variable is the second. There are a number of methods that allow organisations to attempt to understand the future, including forecasting and scenario planning.
Techniques such as scenario planning, for example, are useful because they allow organisations to develop strategies that will work in all conceivable futures –the key question they answer is not ‘what will the future look like?’ but ‘how can we prepare for all likely futures?’–. Once completed, scenarios serve two main purposes. The first is protective: anticipating and understanding risk. The second is entrepreneurial: discovering strategic options of which you were previously unaware (P. Wack, ‘Scenarios: Shooting the Rapids’, Harvard Business Review, November 1985).
Good scenario planning also allows a diverse range of perspectives to be aired in public and private, a crucial factor given the more diffuse range of security challenges of the 21st century, when ‘it will not be possible to accumulate the breadth and depth of understanding which intelligence collectors, analysts and users built up over the years about the single subject of the Soviet Union’. The failure to entertain different perspectives can lead to ‘group think’. The importance of not becoming trapped by our own assumptions and thinking is further highlighted by Geoffrey Vickers, as he suggests: ‘A trap is a trap only for creatures who cannot solve the problem it sets. Man traps are dangerous only in relation to the limitations of what men can see and value and do... We the trapped tend to take our own state of mind for granted –which is partly why we are trapped–’ (G. Vickers, Freedom in a Rocking Boat, Penguin, 1972).
Individuals and organisations are also very bad at learning the right lessons from random or unpredictable events. There is a clear place for learning operational lessons from events such as the 11 M bombings on the Madrid train network in order to prepare ourselves for a similar event next time. However, this should not be at the cost of ignoring other potential scenarios; the strategic aim should be to better prepare for unpredictable events in general. As Nassim Taleb suggests: ‘Our track record in predicting [random events, such as 9/11] is dismal; yet by some mechanism called the hindsight bias we think that we understand them. We have a bad habit of finding “laws” in history (by fitting stories to events and detecting false patterns); we are drivers looking through the rear view mirror while convinced we are looking ahead’ (N. Taleb, The Black Swan: The Impact of the Highly Improbable, Random House, 2007).
Finally, some of the biggest threats to organisational survival are often not shock events but slowly building pressures and trends. Like the British and French systems of government, the Spanish government’s ability to foresee and respond to increasing threats and hazards is often handicapped by an archaic and compartmentalised system. The ability to plan for the long term will become an ever-greater priority as domestic and international politics, and policy areas blur, creating ‘wicked problems’.
The Emergence of ‘Wicked Problems’
There is a growing literature on how governments across the globe lack a strategic approach to ‘wicked problems’. ‘Wicked problems’, like national security, are ‘problems which are unbounded in scope, time and resources, and enjoy no clear agreement about what a solution would even look like, let alone how it could be achieved’ (J. Chapman, System Failure: Why Governments Must Learn to Think Differently, Demos, 2004). National security relies on a multitude of departments, agencies and, increasingly, private sector and voluntary organisations in a growing network of collaboration and coordination. Bryson suggests that this requires organisations to adopt four approaches:
(1) Organisations must think, act and learn strategically as never before.
(2) They must translate their insights into effective strategies to cope with their changed circumstances.
(3) They must develop the rationales necessary to lay the ground work for the adoption and implementation of their strategies.
(4) And they must build coalitions that are large enough and strong enough to adopt desirable strategies and protect them during implementation.
The Case for a National Security Strategy
Until the early 1980s, strategic planning in governments was primarily concerned with military strategy and the practice of statecraft on a grand scale, according to Bryson. And while there is not the space to discuss the transformation of the term strategy across the military–civil divide we should bear in mind the suggestion of Michael Howard, the British military historian, that the term strategy needs continual definition. In the case of national security the role of strategy is important in a number of respects.
First, it is crucial to articulate a vision of the environment in which Spain operates, both for individuals and organisations working in government and the public at large. Often policies and missions pursued by government departments are in conflict with each other, resulting in poor coordination, failure to meet policy goals and objectives, and a sense of confusion in government.
Secondly, a national security strategy should offer scope to arrive at a political assessment of the risks on which to prioritise and allocate funding and direct resources. Developing a government-wide framework therefore would promote greater synergy between the relevant departments and agencies, thus enabling a more strategic approach to national security, while ensuring the Spanish government was able to anticipate future threats and challenges.
In order to do this, such a strategy would also have to:
• Define the remit of national security and Spanish security interests.
• Assess the national and international security environment.
• Identify the risk factors within the national and international environment.
• Outline the goals and objectives that would contribute to safeguarding and asserting national security and Spain’s wider interests.
• Identify courses of action and means for ensuring national security.
A third reason for such a strategy would be to provide some form of integration and consistency with the strategies of international organisations such as the EU (European Security Strategy), the UN, NATO and the OSCE.
Publishing an agreed document would also follow a global trend of national governments publishing their national security strategies. The British, French and Dutch governments have, for example, all published national security strategies in the past three years. In his statement to the House of Commons, the British Prime Minister Gordon Brown argued that a radically updated and more coordinated response was now required and that ‘today, no country is in the old sense far away when the consequences of regional instability and terrorism –and then also climate change, poverty, mass population movements and even organised crime– reverberate quickly round the globe’.
In France, Francois Heisbourg has argued recently that the French government must ‘adapt to globalisation, with its potential for systemic upsets, be they the result of real threats –such as the attacks of September, 11 2001– or from unintended disasters whose ripple effects rapidly reach every corner of the earth. At the same time globalisation is being de-westernised, increasingly driven by the rise of Asia, limiting the Atlantic world’s ability to write the rules. The old crises of the Middle East are converging, aggravated by the proliferation of nuclear weapons’.
A Coherent Approach
The risks associated with the lack of a holistic approach by government to national security were recently identified by the Netherlands national security strategy steering group, many of which can be applied directly to the British system of government, including:
• The lack of a suitable framework. Current national security policy is also fragmented and compartmentalised, which stands in the way of adequate proactive policy development.
• Failure to recognise the initial signs or early warnings. Threats or hazards may come from unexpected sources –this is not to say the latter may be prevented entirely but the capacity to distinguish and recognise such signs could be increased–.
• Deficient risk analysis and identification –though this is becoming a central plank of the British government’s protective security and resilience planning–.
• Insufficient opportunity to prioritise.
• Leadership. Structures are fairly well organised for an adequate approach to large and small-scale incidents in the response phase. The current British approach, for example, is to convene meetings of senior officials and ministers in the Civil Contingencies Committee colloquially referred to as COBR (Cabinet Office Briefing Rooms). Members vary according to the issue being dealt with and a diverse set of issues is discussed. It is seen as a model of how effective government coordination in a crisis can be, especially in the definition of strategic goals, options and risk appraisal, and the allocation of work to secure those goals.
Conclusion: There can be no greater role for government than the protection and safety of its citizens. But managing national security without a strategy is like running an orchestra without a musical score: a recipe for an ill-coordinated and out-of-tune response. A national security strategy is not a panacea for joined-up government, and there are limitations to strategy: a strategy by no means renders national security invulnerable to threats. Nor does a strategy eradicate all risks. It would, however, enable the government to communicate clearly concerning its ability and inability to safeguard national security.
The Spanish government must see the development of a national security strategy in terms of an investment in the future; in terms of responding to the uncertainties and complexities of the current and future security environment and helping shape and influence the government’s agenda. Creating a national security strategy is a critical step towards organising the government’s response to the challenges of the 21st century. The results of this process cannot remain solely in a white paper, but must provide for a revolution in how the government protects the Spain. Present and future challenges demand it.
Charlie Edwards
Senior Researcher and Head of the Security Programme at the London think-tank Demos
Traducción - español España en el siglo XXI: argumentos a favor de una Estrategia de Seguridad Nacional
Charlie Edwards
Asunto: Francia y el Reino Unido acaban de publicar sus estrategias de seguridad nacional y defensa en 2008. En cuanto a España, aumentan los argumentos a favor de una estrategia de seguridad nacional, ya que se enfrenta a los mismos retos complejos e indeterminados.
Resumen: A principios del siglo XXI, los Gobiernos de todo el mundo han luchado por mantenerse a la altura del crecimiento y la complejidad de los retos a los que se enfrentan. El Gobierno español no es una excepción y se encuentra expuesto a los cambios en un sistema global que a menudo repercute de una manera imprevisible en la sociedad española. Para garantizar la adopción por parte del Gobierno de un enfoque holístico con respecto a la seguridad nacional, es necesario desarrollar una estrategia. Tal estrategia estaría encaminada a: (1) articular una visión de la situación actual y futura en materia de seguridad; (2) transmitir los valores de España en el siglo XXI; (3) desarrollar una red de colaboración en el seno del Gobierno en materia de seguridad nacional e identificar los asuntos políticos en los que las distintas dependencias y organismos pueden resultar más eficaces a la hora de trabajar de la mano; y (4) conceder prioridad a las políticas e iniciativas en materia de seguridad nacional y a la asignación de recursos.
Análisis: La premisa que reza que los inicios del siglo XXI se encuentran marcados por una creciente complejidad e incertidumbre a escala nacional, regional e internacional, se ha convertido en una especie de tópico. Es más, es una enigmática paradoja que, en el mundo posterior a la Guerra Fría, la seguridad nacional se haya convertido, en todo caso, en algo mucho más preocupante, a pesar de que el contexto mundial haya conocido un clima relativamente más pacífico y benigno que en décadas anteriores (G. Treverton, Reshaping National Intelligence for an Age of Information, CUP, 2003).
Este sentimiento de vulnerabilidad goza de una mayor perpetuidad debido a la revolución de la información, que ha influido intensamente en las expectativas mundiales. Las noticias las veinticuatro horas al día, los siete días a la semana, han reducido los horizontes temporales, y a los Gobiernos les resulta cada vez más difícil pedir tiempo para tomar decisiones al tiempo que la televisión y los medios de comunicación online informan acerca de la última tragedia en pleno desarrollo, minuto a minuto. Se trata de un entorno en el que los Gobiernos europeos se encuentran cada día más interconectados, en el que los cambios que se verifican en cualquier punto del sistema tienen repercusiones imprevisibles –y, a menudo, caóticas, en la sociedad–. Ya no existe cercanía entre causa y efecto en el tiempo y en el espacio (C. Edwards y S. Parker S., Futures Thinking (And How to Do It, Demos, 2006).
Hacia un enfoque interconectado de la seguridad
El estratega John Bryson sugiere que esta creciente interconexión se presenta quizá más patente en la confusión de tres distinciones históricamente importantes entre las esferas doméstica e internacional, entre los distintos ámbitos políticos y entre los espacios público y privado. Dicha confusión es más evidente cuando uno tiene en cuenta la multitud de corrientes y acontecimientos que afectan a la UE en nombre del terrorismo, la inmigración, las pandemias, la proliferación de armas de destrucción masiva (ADM), el impacto de la fragilidad de algunos Estados sobre la comunidad internacional y el incremento de la delincuencia grave y organizada.
El reto al que se enfrentan España, Francia y el Reino Unido reside en que dicha diversidad de corrientes se encuentra marcada por complejas interacciones que más que separar, unen un torrente de sucesos en el presente y en el futuro. Puede que los Gobiernos, por defecto, mantengan una actitud lineal, pero la vida ya no puede entenderse ni encararse en tales términos (L. Fuerth, ‘Strategic Myopia: The Case for Forward Engagement’, The National Interest 83, primavera de 2006). Las amenazas y los peligros –dos términos diferentes que nos permiten distinguir entre los desastres naturales, como el huracán Katrina, y los riesgos de inspiración humana, como el terrorismo– no pueden encararse de un modo adecuado sólo por un único organismo estatal o incluso por un único Gobierno nacional. A medida que aumenta la interconexión de las amenazas, como, por ejemplo, el terrorismo y la delincuencia organizada, la unión de la fuerza entre los diferentes Estados y con la UE se ha convertido en una necesidad cotidiana.
Cada vez más, los Gobiernos tendrán que tomar un “enfoque interconectado” con respecto a la seguridad nacional, perfilado y dirigido por una estrategia global. Con ello se acrecentará la interdependencia entre Ministerios y organismos estatales, por lo que se requerirá un enfoque más holístico de la política en materia de seguridad. Las repercusiones serán más patentes a medida que los Ministerios se fundan, de la mano de las líneas tradicionales de responsabilidad, incrementándose así las oportunidades de colaboración entre funcionarios y ampliándose las perspectivas de innovación en el seno del Gobierno.
En el caso de España, los argumentos a favor de una estrategia de seguridad nacional están aumentando. En ausencia de un marco claro, resulta difícil conceder prioridad a la política de seguridad a nivel nacional, dados los plazos requeridos para equiparse de manera adecuada, de forma que puedan desarrollarse y evaluarse las distintas iniciativas, así como para que los ciudadanos españoles acepten una estrategia global.
Definición de “seguridad nacional”
El desarrollo del concepto de seguridad nacional acompaña a un serio reto para las organizaciones en las que confiamos a la hora de gestionar la política de seguridad. Por consiguiente, debemos desplegar la definición operativa de seguridad nacional desde su interés principal en la protección física, hasta una definición exhaustiva que abarque las fuentes y las realidades del poder en el siglo XXI.
El debate acerca de lo que es y lo que no es un problema de “seguridad nacional” viene siendo necesario desde hace tiempo. Resulta imperiosa la necesidad de definir el concepto de seguridad nacional, dado que las amenazas y los peligros se transforman a lo largo del tiempo, adquiriendo una mayor interconexión y, por consiguiente, presentando una mayor complejidad para su resolución por parte de un único Ministerio u organismo estatal. Tal y como han demostrado recientes acontecimientos, España se enfrenta a un amplio espectro de amenazas y peligros para su seguridad nacional. Entre otras cosas, el país se enfrenta a:
• La delincuencia grave y organizada. La delincuencia organizada forma, cada vez más, parte de una red globalizada. Se calcula que anualmente en España se venden 700 millones de paquetes de tabaco de contrabando y se blanquean 4.000 millones de dólares. Entre las principales zonas de actividad se encuentran las grandes ciudades y la costa mediterránea.
• El terrorismo. Aquí se incluye el terrorismo de Estado, los extremismos domésticos, los extremismos religiosos y los movimientos separatistas violentos.
• La proliferación de armas de destrucción masiva. La amenaza no procede únicamente de países que suponen una preocupación, sino también de actores no estatales (por ejemplo, terroristas y redes de delincuencia).
• Los Estados frágiles. El creciente número de Estados fallidos es uno de los hechos recientes más alarmantes en materia de seguridad. Dichos Estados contribuyen a la creación de inestabilidad y pueden constituir el refugio de terroristas y de grupos de delincuencia organizada que explotan estructuras de gobierno débiles y corruptas con el fin de continuar con sus perversas actividades.
• Los desastres naturales. España ha estado expuesta a desastres naturales, como terremotos y huracanes, así como a incendios forestales y serias olas de calor.
• Las pandemias. Ejemplos como el de la epidemia de la neumonía asiática o SARS o el de la Gripe Aviar (H5N1) demuestran el modo en que los acelerados patrones de tránsito internacional han incrementado el riesgo de pandemias y amenazas para la salud en perjuicio de la seguridad de los ciudadanos españoles.
• Entre otros riesgos clave encontramos la seguridad energética, en concreto, la dependencia de África del Norte, y la más amplia infraestructura crítica europea, asunto cada vez más frágil.
Adaptación al nuevo entorno en materia de seguridad
El desarrollo de una estrategia de seguridad nacional para España aportaría al Gobierno una perspectiva anticipatoria de los riesgos. Si el Gobierno va a prepararse para futuras incertidumbres, la reflexión estratégica, además de ser imperativa, constituye un proceso crucial a la hora de permitir que los gobernantes cuestionen hipótesis organizativas acerca de la dirección de la política. Por ejemplo, muchos de los que han pasado a la historia como “fracasos de los servicios de inteligencia” proceden de hipótesis a menudo derivadas de una imagen especular –la práctica de preguntarnos qué haríamos si nos pusiéramos en la piel de otro–. Si la primera labor consiste en acertar las preguntas, la segunda reside en tener claro cuándo se está ante una hipótesis y cuándo ante una variable crítica. Existen diferentes métodos que permiten que las organizaciones intenten predecir el futuro, entre los que se encuentran las previsiones y la planificación de escenarios.
Las técnicas como la planificación de escenarios, por ejemplo, son útiles porque permiten a las organizaciones desarrollar estrategias que funcionarán en todos los futuros imaginables –la pregunta clave a la que responden no es “¿cómo será el futuro?”, sino “¿cómo podemos prepararnos para todos los futuros probables?”–. Una vez definidos, los escenarios sirven para dos fines principales. El primero de ellos es de carácter protector: anticipar y conocer el riesgo. El segundo, es emprendedor: descubrir opciones estratégicas que antes uno mismo ignoraba. (P. Wack, ‘Scenarios: Shooting the Rapids’, Harvard Business Review, noviembre de 1985).
Una buena planificación de escenarios permite asimismo airear en público y en privado otra serie de perspectivas, algo que resulta crucial dada la creciente confusión de los retos en materia de seguridad del siglo XXI, momento en el que “no se podrán reunir la amplitud y profundidad de los conocimientos construidos por los servicios de inteligencia, los analistas y los ciudadanos a lo largo de los años tan sólo acerca del asunto de la Unión Soviética”. El fracaso a la hora de tener en cuenta diferentes perspectivas puede llevar a la “reflexión en grupo”. La importancia de no quedar atrapado por nuestras propias hipótesis y reflexiones recibe un mayor énfasis en boca de Geoffrey Vickers, cuando dice: “Una trampa es trampa sólo para las criaturas que no pueden resolver el problema que ésta plantea. Las trampas humanas son peligrosas sólo en la medida de las limitaciones que tiene el ser humano a la hora de ver, valorar y actuar... Nosotros los atrapados tendemos a tomar nuestro propio estado mental como algo dado –hecho que constituye en parte el motivo por el que nos encontramos atrapados–” (G. Vickers, Freedom in a Rocking Boat, Penguin, 1972).
Las personas y organizaciones también estamos muy mal preparadas para aprender las lecciones que nos brindan los acontecimientos casuales o imprevisibles. Es manifiesta la posibilidad que tenemos de aprender lecciones tácticas de sucesos como los atentados del 11 M en los trenes de cercanías de Madrid, para así prepararnos para sucesos similares en el futuro. No obstante, esto no debería ocurrir a costa de ignorar otros posibles escenarios; el objetivo estratégico debería consistir en prepararnos mejor para sucesos imprevisibles en general. Tal y como indica Nassim Taleb: “Nuestra trayectoria a la hora de prever [sucesos imprevistos, como los atentados del 11 S] es deprimente; pero por una especie de mecanismo denominado distorsión retrospectiva, pensamos que los entendemos. Tenemos la mala costumbre de encontrar “leyes” en la historia (adecuando historias a sucesos y detectando patrones falsos); somos conductores que miran hacia atrás en el espejo retrovisor, convencidos de estar mirando hacia delante” (N. Taleb, El cisne negro: el impacto de lo altamente improbable, Random House, 2007).
Por último, algunas de las principales amenazas a la supervivencia organizativa a menudo no residen en sucesos caracterizados por el factor sorpresa, sino en presiones y corrientes de lenta configuración. Al igual que los sistemas gubernamentales británico y francés, la capacidad del Gobierno español para prever y responder ante las crecientes amenazas y peligros, se encuentra a menudo limitada por un sistema arcaico y compartimentado. La capacidad de planificar a largo plazo se convertirá en la mayor de las prioridades a medida que las políticas doméstica e internacional, así como los ámbitos políticos, se vayan fundiendo, creando “problemas perversos”.
La aparición de “problemas perversos”
Existen cada vez más publicaciones sobre la ausencia en los Gobiernos de todo el mundo de un enfoque estratégico con respecto a los “problemas perversos”. Los “problemas perversos”, al igual que la seguridad nacional, constituyen “problemas que no tienen límites en lo que respecta al alcance, al tiempo y a los recursos, y sobre los que no recae un claro consenso en lo que se refiere a la solución que se les debería dar, sin hablar del modo en que debería alcanzarse esta última” (J. Chapman, System Failure: Why Governments Must Learn to Think Differently, Demos, 2004). La seguridad nacional descansa sobre una multitud de departamentos, organismos y, cada vez más, organizaciones de voluntariado y del sector privado, en una creciente red de colaboración y coordinación. Bryson sugiere que, en este contexto, las organizaciones deben adoptar cuatro enfoques:
(1) Las organizaciones deben pensar, actuar y aprender de un modo estratégico, como nunca antes lo habían hecho.
(2) Deben traducir sus reflexiones en estrategias eficaces para hacer frente a sus circunstancias modificadas.
(3) Deben desarrollar los fundamentos necesarios en los que basar el trabajo preliminar encaminado a adoptar e implantar sus estrategias.
(4) Y deben crear coaliciones suficientemente amplias y suficientemente sólidas para adoptar estrategias adecuadas y salvaguardar a estas últimas durante su implantación.
Argumentos a favor de una estrategia de seguridad nacional
Hasta principios de los años ochenta, la planificación estratégica de los Gobiernos se ocupaba especialmente de la estrategia militar y de la práctica del arte de gobernar a gran escala, según palabras de Bryson. Y aunque no hay lugar para discutir la transformación del término estrategia al cruzar la línea divisoria entre el terreno militar y el terreno civil, debemos tener presente la sugerencia de Michael Howard, el historiador militar británico, consistente en que la definición del término estrategia debe ser objeto de una renovación constante. En lo que concierne a la seguridad nacional, el papel de la estrategia es importante en diferentes aspectos.
En primer lugar, resulta fundamental expresar una visión del entorno en el que opera España, tanto en lo que respecta a las personas y organizaciones pertenecientes al Gobierno, como en lo que se refiere a los ciudadanos en general. A menudo, existen conflictos entre las políticas y misiones ejercidas por los distintos Ministerios del Estado, lo que desemboca en una coordinación precaria, la imposibilidad de cumplir las metas y los objetivos, y una sensación de confusión en el Gobierno.
En segundo lugar, una estrategia de seguridad nacional ofrecería la posibilidad de realizar un estudio político de los riesgos a los que otorgar prioridad y asignar fondos y recursos directos. Por consiguiente, el desarrollo de un marco de alcance global a nivel estatal fomentaría la creación de una mayor sinergia entre los Ministerios y organismos pertinentes, hecho que posibilitaría el planteamiento de un enfoque más estratégico en materia de seguridad nacional, al tiempo que garantizaría la capacidad del Gobierno español para prever futuros retos y amenazas.
A efectos de llevar a cabo las premisas anteriores, una estrategia tal debería asimismo:
• Definir el cometido de la seguridad nacional y los intereses españoles en materia de seguridad.
• Evaluar el entorno en materia de seguridad, tanto a nivel nacional como a nivel internacional.
• Identificar los factores de riesgo presentes nacional e internacionalmente.
• Delinear las metas y los objetivos que contribuirían a salvaguardar y reafirmar la seguridad nacional y los diferentes intereses de España.
• Identificar las líneas de actuación y los recursos disponibles para garantizar la seguridad nacional.
Un tercer motivo por el que adoptar una estrategia de este tipo residiría en instaurar algún tipo de integración y coherencia con las estrategias de las organizaciones internacionales, como la UE (Estrategia Europea de Seguridad), la ONU, la OTAN y la OSCE.
La publicación de un texto consensuado también implicaría una tendencia global por parte de los Gobiernos nacionales a divulgar sus propias estrategias de seguridad nacional. Por ejemplo, los Gobiernos británico, francés y holandés han publicado sus estrategias de seguridad nacional en los últimos tres años. En su declaración ante la Cámara de los Comunes, el Primer Ministro británico Gordon Brown indicó que en estos momentos debía darse una respuesta absolutamente actualizada y más coordinada y que “hoy en día, ningún país está lejos según el sentido tradicional de la palabra, dado que las consecuencias de la inestabilidad regional y el terrorismo –y también, por tanto, del cambio climático, la pobreza, los movimientos migratorios de las personas e incluso de la delincuencia organizada– se propagan rápidamente por todo el mundo”.
En Francia, François Heisbourg ha apuntado recientemente que el Gobierno francés debe “adaptarse a la globalización, con su potencial para los trastornos sistémicos, ya sean éstos consecuencia de amenazas reales –como los atentados del 11 de septiembre de 2001– o de desastres no intencionados cuyos efectos difusivos alcanzan rápidamente todos los rincones del mundo. Al mismo tiempo, la globalización se está desoccidentalizando, dirigida cada vez más por el florecimiento de Asia, lo que limita la capacidad del mundo atlántico para redactar las normas. Las viejas crisis de Oriente Medio están convergiendo, agravadas por la proliferación de armas nucleares”.
Un enfoque coherente
Los riesgos vinculados a la carencia por parte del Gobierno de un enfoque holístico de la seguridad nacional quedaron recientemente identificados por el grupo directivo de la estrategia de seguridad nacional de los Países Bajos. De ellos, muchos pueden aplicarse directamente al sistema de gobierno británico, como por ejemplo:
• La carencia de un marco adecuado. La política de seguridad nacional actual también está fragmentada y compartimentada, lo que impide el desarrollo de una política proactiva apropiada.
• Incapacidad para reconocer los primeros signos de alerta temprana. Las amenazas o peligros pueden tener orígenes inesperados –esto no significa que estos últimos se puedan prever en todo caso, pero debería ampliarse la capacidad de distinguir y reconocer dichos signos–.
• Análisis e identificación de riesgos deficientes –a pesar de que este punto se está convirtiendo en el puntal de la planificación de la seguridad preventiva y de recuperación del Gobierno británico–.
• Insuficientes posibilidades de establecer prioridades.
• Liderazgo. Las estructuras se encuentran bastante bien organizadas para establecer un enfoque adecuado con respecto a incidentes de pequeña y gran escala en la fase de respuesta. El enfoque británico actual, por ejemplo, pretende convocar reuniones entre altos funcionarios y Ministros en el Comité de Contingencias Civiles, coloquialmente conocido con el nombre de COBRA (del inglés Cabinet Office Briefing Rooms). Los asistentes a las mismas varían según el asunto afrontado y en ellas se discute una gran variedad de asuntos. Se concibe como un patrón del grado de eficacia que puede mostrar la coordinación gubernamental en una crisis, especialmente en la definición de objetivos estratégicos, posibilidades de actuación y valoración de los riesgos, así como de la asignación de tareas a efectos de garantizar el cumplimiento de tales objetivos.
Conclusión: No puede haber un mayor cometido del Gobierno que el destinado a la protección y seguridad de sus ciudadanos. Pero gestionar la seguridad nacional sin una estrategia equivale a dirigir una orquesta sin partitura: la clave para obtener una respuesta descoordinada y desafinada. Una estrategia de seguridad nacional no es la panacea para un Gobierno concertado, y además dicha estrategia tiene sus propias limitaciones: en ningún caso hará una estrategia que la seguridad nacional sea inexpugnable ante las amenazas. Ni tampoco erradicará todos los riesgos. Sin embargo, sí podrá facilitar una transparente comunicación en el Gobierno con respecto a su capacidad e incapacidad para salvaguardar la seguridad nacional.
El Gobierno español debe considerar la elaboración de una estrategia de seguridad nacional como una inversión de futuro; como una respuesta a las incertidumbres y complejidades del contexto actual y futuro en materia de seguridad, y como un recurso para delinear e influir en el programa de Gobierno. La creación de una estrategia de seguridad nacional constituye un paso fundamental hacia la organización de la respuesta del Gobierno ante los retos del siglo XXI. Los efectos de este proceso no pueden quedarse simplemente en un “Libro Blanco”, sino que deben asegurar una revolución en el modo en que el Gobierno brinda su protección a España. Así lo exigen los retos actuales y futuros.
Charlie Edwards
Investigador Superior y Presidente del Programa de Seguridad en el think-tank Demos en Londres
inglés al español: European Union Scenarios for 2017
Texto de origen - inglés European Union Scenarios for 2017
Antonio Estella
Jean Monnet Professor of European Union Law, Universidad Carlos III, Madrid
This paper has been funded by the BBVA’s Servicio de Estudios Económicos. I would like to thank Joaquin Vidal, David Mathieson, Miguel Jiménez and the participants of the seminar on ‘The Future of Europe’, that took place on 29 February 2008 in Madrid, for their support in preparing this paper and their comments at the seminar. The usual disclaimer applies.
Summary
At the Brussels European Council of 14 December 2007, the EU Member States decided to convoke a ‘reflection group’ on the future of the EU. Accordingly, the group will have ‘to take into account likely developments within and outside Europe’. The group, which will be chaired by the former Spanish Prime Minister Felipe González, will have to deliver its report in June 2010. The aim of this paper is to contribute to the debate on the future of Europe to be generated by this European Council initiative.
In particular, this working paper aims to establish a hypothesis about where the EU will be in 2017. A number of possible scenarios for the EU’s future can be easily envisaged. In ascending order from the least to the most integrationist, the following scenarios are suggested: (1) termination; (2) variable geometries; (3) status quo; (4) incremental integration with variable geometries; (5) incremental integration without variable geometries; and (6) political union.
Devising possible scenarios does not, however, tell us anything about the likelihood of their actually happening. In order to devise hypotheses on probable rather than possible EU scenarios in the next 10 years, we need to take into consideration the most important determinants of the EU’s process of integration. In my opinion, these determinants are the following: (1) enlargement to new Member States; (2) the degree of diversity such enlargement might bring about; (3) the increase in the heterogeneity of interests that enlargement might produce; and (4) the delegation of core sovereignty competences to the EU. All these factors can either hinder or foster EU integration, depending on how they work in the future and how they interact with each other.
This working paper shows that it is not unrealistic to see the EU being enlarged in the next 10 years, at least to Croatia, Macedonia, Albania and Montenegro and at the most to all these countries plus Bosnia Herzegovina and Serbia. If this is the case, then the EU’s legal, political and economic diversity would increase, because all these countries are already very different from the rest of the Union. The presence of nationalist political parties in most of them, coupled with ethno-social cleavages, would probably increase the degree of heterogeneity of interests within the EU. However, as regards competences, it is not foreseeable for the Member States to cede new core competences (in particular, in the field of defence and foreign policy) to the EU within the next 10 years.
The combination of all these factors, for the reasons explained in this paper, will probably cause the EU’s integration process to evolve to a point which would be placed between the current status quo and the variable geometries scenario. In other words, the main hypothesis put forward is that the EU would move in the next 10 years towards a situation in which it would progressively dilute into a free market zone, coupled with a number of policies that will be managed through variable geometry mechanisms.
The de-integration movement predicted in this paper is not, however, inexorable. First, because, as EU history shows us, it could be the precursor of a more intense integration after 2017. And secondly, and more importantly, because political leadership, if strong and sufficiently well oriented, could counterbalance such a trend.
1. Introduction
What will the EU look like, from a political standpoint, in 10 years time? Will it be a ‘federation’, ie, a political union much like the ones in some of our respective nation-states? Will it just be an integrated space from an economic point of view with very little or no political integration? Or will it have disappeared? These are the sort of questions this paper attempts to deal with. Asking questions about the future shape of the EU is a legitimate enterprise. One could argue that it has always been. Exercises of the kind are now familiar to the EU. However, this effort is maybe more relevant today due to the collapse of the so-called Constitutional Treaty and to the uncertainties regarding the Lisbon Treaty fate after the Irish ‘no’ in June. Both episodes have made the alarm bells ring for Europe’s future in many national capitals. Rightly or wrongly, there is the perception that everything is open now for Europe, that anything could happen in the years to come.
To deal with the issue of the EU’s future, this paper is divided into two parts. In the first part I discuss the possible EU scenarios for 2017. In the second part I discuss not the possible, but the probable scenarios. The first analysis implies conceiving all possible scenarios one might think of, from the least integrationist to the most integrationist, irrespective of the likelihood of them actually happening. The second exercise mainly implies commenting on the variables that affect the likelihood of the scenarios happening. Therefore, I shall set forth a predictive model relative to the degree of integration that the EU can achieve in around 10 years time, and I shall discuss it in theoretical terms. This will help me put forward a hypothetical scenario for 2017.
2. Six Possible Scenarios for the EU in 2017
A scenario is an ‘illustration of the future which can help to understand change and the conditions of change’ (Langer, 2005, p. 3). Departing from this definition, I devise six possible scenarios in which the EU can find itself in 10 years. All of them belong to a single dimension, which I shall call ‘degree of integration’. In this dimension, the different scenarios are ranked from the ‘least integrationist’ to the ‘most integrationist’. The scenarios are as follows:
• Scenario 1: Termination
• Scenario 2: Variable geometries
• Scenario 3: Status Quo
• Scenario 4: Incremental integration with variable geometries
• Scenario 5: Incremental integration without variable geometries
• Scenario 6: Political union
Figure 1. The six scenarios placed along the axis ‘degree of integration’
Scenario 1: Termination
According to this scenario, the UE would terminate. To use a less technical expression, it would cease to exist, it would disappear. It is interesting to note that it is very rare to find references to this scenario in the enormous amount of (scientific and other) literature addressing the issue of the EU’s future. For example, Langer (2005) does not ‘consider the scenario that the European integration will be terminated and the Member States return to the mere intergovernmental mode of relations. Although there are presently indications from opinion polls, referenda, media reports, expert opinions etc which could be interpreted in such a direction, I do not believe that the end of the EU in one or two generations would be a realistic scenario’. In turn, the European Commission Forward Studies Unit, in its ‘Scenarios Europe 2010’ (European Commission, Forward Studies Unit, 1999), one of the most exhaustive analyses on this issue, does not even contemplate the scenario we are now speaking about. And we could go on.
The Commission’s reluctance to speak of this kind of scenario is understandable. It would be more than controversial for the first Community institution to speak of the demise of the hand that feeds it. Less understandable, however, is the scientists’ reluctance to do so. If, as Langer proclaims, there is no shortage of indications pointing in the direction that the end of the EU could occur one day, why not contemplate it?
EU termination raises a number of practical issues. Though they are basically of a legal nature, it is nevertheless interesting to at least say a word about them. The EC Treaty does not foresee its own termination and neither does the EU Treaty. In the florid world of international law, some treaties do contemplate their own termination, whereas others do not. Therefore, it is not uncommon to find treaties that do not include provisions on termination. This does not mean that these treaties are immortal. As a matter of fact, parties to these treaties sometimes terminate them. Because this happens to be the case more times than one can think of, the Vienna Convention on the Law of the Treaties of 1969 has wisely established provisions on Treaty terminations for such cases. In my view, these provisions would be of application to the EU context.
In principle, the Vienna Convention establishes that there is no need for a specific reason to terminate a Treaty. Therefore, the respective consent of all parties to the EC Treaty and the EU Treaty, that is, the Member States (which are, to use the EU jargon, the ‘masters of the Treaty’) would suffice to put an end to the EU . In other words, if all the Member States agreed that the EU should terminate, it would cease to exist.
However, this coincidence of wills may not take place. It is easy to imagine a situation in which most of the Member States, but not all, want to put an end to the EU. Suppose, for instance, that a majority of the Member States think that the very existence of the EU is an obstacle to the re-unification of an extended Europe that would comprise Russia as well (the old dream of having a Greater Europe from ‘Lisbon to Vladivostok’, as it were). The rest of the Member States would oppose the EU’s termination. Therefore, there would be no common agreement on the issue. The solution that the Vienna Convention offers for cases of non-agreement about termination is that those parties to the Treaty that want it terminated can adduce a ‘fundamental change of circumstances’ that would have occurred with regard to those existing at the time of the Treaty’s signing. This rebus sic stantibus clause could work in my example as follows: the EC Treaty was signed in 1957, well before the collapse of the Berlin Wall in 1987. After the collapse of the Berlin Wall, the historical circumstances that gave rise to the creation of the EC have completely changed. Therefore, under the new circumstances (basically, the fall of the Soviet Union and the return to democracy of central and eastern Europe) the Treaty would have to terminate, since it was forged in a completely different historical context.
Of course, Member States belonging to the minority would oppose such an argument. For these cases, the Vienna Convention foresees a number of procedures for an independent third party to find a solution.
The EU’s termination would of course have consequences. The Vienna Convention says in this regard that the Treaty’s extinction ‘does not affect any right, obligation or legal situation of the parties created through the execution of the Treaty prior to its termination’. Therefore, the EU would have to fulfil all the obligations that it had entered into before termination of the Treaty. If it did otherwise, the EU’s legal responsibility would be of course engaged. Further, beyond the legal consequences, there would be other kind of consequences: to cite but the most obvious ones, Member States would suffer economic costs derived from the extinction of the single market. This aspect of the consequences (legal and other) of termination is not a minor one: it moves many authors to argue that termination would be so costly that Member States would never even consider the option. This argument is relevant; however, the point that I want to make here is that whatever the costs of termination, they would not rule out by themselves the possibility of the EU’s termination. A different thing is how likely termination would be but, as pointed out in the introduction to this paper, the issue of probabilities shall be dealt with later on.
Scenario 2: Variable Geometries
Variable geometries would be the second least integrationist scenario. To start with, it is important to correctly depict what is to be understood by this scenario. Note, first of all, that I use the expression in the plural. With this I aim to contain a number of different situations that could be codified under the general label ‘variable geometries’. For example, Shaw (2003) and Ehlermann (1995) speak at the very least of four different cases of variable geometries, or as they call it, ‘flexibility’. First, we find cases of ‘multi-speed Europe’, the transitional periods that are often accorded to particular Member States in Community legislation being its primary example. Secondly, we find cases of reinforced co-operations. The EMU (European Monetary Union) would be the most notable example of this kind of situation. Third, we find cases of opting-out. The UK’s opting-out included in the Protocol and Agreement on Social Policy, annexed to the Maastricht Treaty, would be a case in point. And fourth, we find cases of international agreements among Member States adopted outside the EU’s institutional framework, like the Schengen Agreement of 14 June 1985, originally signed by Belgium, the Netherlands, Luxembourg, Germany and France. The last set of cases is the most radical form of variable geometry, since by definition it implies the very absence of the EU’s institutional structures.
What unites all these different situations, and some others one could probably think of, is that not all Member States go together as regards the adoption of a particular measure or policy. Thus, in the first set of cases, the ‘time’ variable would make it possible to speak of the existence of a variable geometry situation: the Member State or Member States that have been granted a transitional period would not go hand in hand with the rest of the States. In the second, the key would be that the Member State in question would not have adopted a specific policy, whereas in the third one, it would have expressly declared its wish to drop out of a particular policy.
The fourth one (international treaties) involves a more complex kind of cases. One could conceive at least two different situations here. The first situation would be one in which some Member States make an international agreement outside the Community’s institutional framework, since inside that framework it is impossible to reach an agreement. And the second situation would be one in which all Member States make an international agreement outside the Community framework, for some reason (for example because the Community decision-making rule does not fit them: imagine that decision rule is majority voting and that they want to adopt the measure by unanimous agreement).
As the list of examples suggests, there are already cases of ‘variable geometries’ in the EU framework. In fact, one could even say that variable geometries are sprawling in the Community context. They are developing into something more frequent than some would like them to (Toth, 1998). However, it is still possible today to say that the cases of variable geometries are the exception, the rule being the cases in which the so-called ‘Community method’ is in action.
Therefore, a correct way to depict this scenario would be one in which the current exception became the rule, and the rule the exception. In other words, the second scenario would reflect a situation in which there would be more instances of ‘variable geometries’ than instances in which the Community method is at play. To use a metaphor, the EU would look like a ‘gruyere cheese’, with many holes of variable geometries within a never-ending decreasing surface of Community orthodox integration.
To be sure, we could find different degrees of integration within the ‘variable geometries’ scenario itself. It is obvious that it would not be the same, as far as our measure ‘degree of integration’ is concerned, that the cases of ‘multi-speed’ Europe were the most frequent cases, and those of ‘enhanced cooperation’, the least, and vice-versa. Accordingly, this scenario could adopt more and less radical forms. In this sense, the most radical expression of this scenario would be one in which only one policy was managed through the ‘Community method’ and the rest of the policies through reinforced co-operation and International Treaties. The policy I speak about is the single market policy. The reason for this choice is not arbitrary: I do not see how this policy could be managed through variable geometries. It is not by chance that the EU and the EC Treaties have specifically excluded the possibility of having a reinforced cooperation in this field. Beyond that, every other policy could in fact be dealt with by variable geometries. This leads us to the following conclusion: in its most radical expression, this scenario would be one in which the EU would have diluted into a free market zone, with no other supranational features, plus a number of policies which the Member States would adhere to as a function of their respective needs and interests.
From a different angle, it is important to underline that the ‘variable geometries’ scenario gives rise to a certain paradox. On the one hand, it is true, as I have argued before, that the multiplication of the instances of variable geometry means, in principle, a lesser degree of integration. However, on the other hand, it is also true that inside a specific variable geometry setting, one may find instances in which Community deepening is enhanced. And, as we know, deepening is one of the forms integration can adopt. Suppose, for example, that Member States cannot agree on a measure related to energy policy establishing a Community independent agency, with both regulatory and control powers. Then a majority of them agree to create a reinforced cooperation between them with exactly the same content as the original Community measure. Couldn’t we say that integration has been strengthened in this way? In more general terms: what is the justification for placing variable geometries as the second least integrationist scenario?
The answer to this question is of course contingent upon the definition we adopt of integration. By this word, or phenomenon, I understand the situation in which all Member States, with no exception, adopt measures using the Community institutional setting. This definition contains two different aspects. In the first place, there is a merely numerical question. In this sense, only the presence of all Member States would indicate integration. In the second place, there is an institutional aspect. It is not only that all Member States have to be present; it is also that all of them have to have used the ordinary decision-making procedures and institutions established in the Treaties. This is what is usually referred to, in the Community jargon, as the ‘Community method’. In the absence of any of those elements, Member States would be placing themselves outside the Community method, and therefore there would be a lesser degree of integration.
From this perspective, it is justified to place ‘variable geometries’ as the second least integrationist scenario and ‘status quo’, for example, as a more integrationist one. As I have said before, the current Community situation is still characterised by the fact that the Community method is the rule and variable geometries the exception. This is, again, independent of the concrete degree of deepening that specific cases of variable geometries may adopt. For example, in the current scenario, one major instance of variable geometry is the EMU. Only 13 Member States belong to the Euro. Imagine that in the second scenario I have depicted here, the ‘variable geometries’ scenario, all Member States belong to the Euro, except the UK. We could still argue that the current scenario would be a more integrationist one, since, independently of the degree of deepening of each of the policies one considers, the Community method is more frequent than variable geometries on the whole.
In sum, the definition of ‘integration’ that I am addressing here is contingent. Its main restriction is that it does not capture the vertical dimension of the phenomenon of integration, but only the horizontal one. Despite this constraint, it is still useful, due to its greater simplicity. Identifying integration also with deepening would involve us in a very difficult discussion about the ways of measuring the different degrees of integration. It is therefore necessary to acknowledge that there are other possible (but always more complex) definitions of what integration is, that could give rise to a different location of our scenarios on the ‘degree of integration’ scale. However, from the perspective of the specific definition of integration that I am using here, it is clear that ‘variable geometries’ would be the second least integrationist scenario we can conceive.
Scenario 3: Status Quo
The expression ‘status quo’ denotes the freezing of the EU’s current degree of integration. In the first place, the EU, at present, can be depicted as a very complex mix of supranational and intergovernmental features, coupled with a certain dose of variable geometries, as said in the previous section. Legally speaking, the supranational features are mainly composed of the EC Treaty, which contains, as is known, all the provisions relative to the European Community. They are also composed of a legal order which has the characteristic of being ‘supreme’ to the national legal orders, constitutions included. From an institutional perspective, the supranational features are formed by the existence of three main institutions, the European Commission, the European Parliament, the European Court of Justice and an important number of administrative agencies. Further, from the perspective of the decision-making rules, many Community legal acts are adopted through majority voting. This is a key supranational feature, which has been the battleground of profound and sometimes tragic political and also academic disputes. Finally, as far as policies are concerned, market policies constitute the core of the policies managed through supranational means. Of course the EU has developed, over the years, a wide range of policies which were originally ‘flanking’ market policies, but that now have a certain autonomy from their original economic orientation. I refer, for example, to the EU environmental policy, its social policy and its consumer policy. Important as they are, this does not rule out my previous assertion: market policies continue to be the backbone of Community supranational integration.
As regards the EU intergovernmental features (which are basically established in the EU Treaty), they are mainly composed of the existence of the two so-called ‘intergovernmental pillars’, the FCSP, the Foreign and Common Security Policy (second pillar) and the PCCJM, Police Cooperation in Criminal and Justice Matters, (third pillar). Basically, all decisions are unanimously taken inside both pillars; the role of the Community supranational institutions and agencies is downplayed, the main actors being the Member State’s governments; and the decisions that emanate from these pillars belong more to the category of classical international law than of Community law: for example, the European Court of Justice has its powers seriously curtailed in both pillars.
The third aspect which characterises the EU’s current state of affairs is an exceptional but ever growing use of variable geometries. This point has already been developed in the previous section, and it is not necessary to add more here to what has already been said.
In the second place, when I characterise this scenario as a freezing of the current EU situation what I am essentially saying is that the EU is reformed in the next 10 years. There would be neither more Treaty reforms nor other ‘informal’ arrangements containing de facto Treaty amendments in this period. From a substantive perspective, the bottom line that would characterise this scenario would be that the current equilibrium between supranational and intergovernmental features plus variable geometries would be kept from here to 2017.
This said, it must be clarified that I do not include in this picture a total and absolute EU paralysis, as if the EU had become quadriplegic. Of course, the EU’s ordinary affairs would continue to be managed. We could have more policies managed through variable geometries, or even new policies developed through the ordinary Community method. But the basic equilibrium between supranational and intergovernmental features (coupled with a certain degree of variable geometries) that is characteristic of today’s Europe would not be altered.
It is important to mention at this point the current process of Treaty reform that the EU is now undertaking. The so-called ‘Reform Treaty’ or ‘Lisbon Treaty’ has been signed by the Member States in December 2007. Two considerations can be made regarding this new reform. First, it is not clear whether the Treaty will be ratified, especially after the Irish ‘no’ last June. And secondly, even if the Reform Treaty goes ahead, it is not very risky to forecast that the ratification process will take a long time. Due to these uncertainties, it is better to conceive the Reform Treaty as an example of the scenario that I shall discuss in the next section, ‘incremental integration with variable geometries’.
Scenario 4: Incremental Integration with Variable Geometries
Contrary to what would happen in the ‘status quo’ scenario, in this scenario the EU would be reformed. The reform or reforms of the EU Treaties would have two main traits. First, they would enlarge the number of issues that would be managed through the so-called ‘community method’. This would happen through two ways: either because parts of the intergovernmental pillars would be communitarised, or because new competences would be attributed to the EU. A mix of both would also be conceivable under this scenario.
The enlargement of the supranational features of the EU would take place in a very incremental way. The evolution of this axis would thus follow a path-dependant (Margolis
Traducción - español Escenarios de la Unión Europea para el año 2017
Antonio Estella
Profesor Jean Monnet de Derecho de la Unión Europea, Universidad Carlos III, Madrid
El presente documento ha sido financiado por el Servicio de Estudios Económicos del BBVA. Quisiera agradecer a Joaquín Vidal, David Mathieson, Miguel Jiménez y los participantes en el seminario sobre “El futuro de Europa”, que tuvo lugar el día 29 de febrero de 2008 en Madrid, su apoyo en la preparación de este texto y sus comentarios en el seminario. Es de aplicación la limitación de responsabilidades habitual.
Resumen
En el Consejo Europeo de Bruselas celebrado el 14 de diciembre de 2007, los Estados miembros de la UE decidieron convocar un “Grupo de reflexión” acerca del futuro de la UE. De conformidad con ello, el grupo deberá “tener en cuenta las evoluciones probables dentro y fuera de Europa”. El Grupo, que estará presidido por el que fuera en su día Presidente de España, don Felipe González, deberá presentar su informe en junio de 2010. El objetivo del presente consiste en contribuir al debate sobre el futuro de Europa promovido por esta iniciativa del Consejo.
En particular, el presente documento de trabajo pretende establecer una hipótesis acerca del horizonte de la UE en el año 2017. Pueden preverse ciertos escenarios posibles para el futuro de la Unión. En orden ascendente, desde el menos hasta el más integracionista, se proponen los siguientes escenarios: (1) extinción; (2) geometrías variables; (3) status quo; (4) integración creciente con geometrías variables; (5) integración creciente sin geometrías variables; y (6) unión política.
No obstante, la previsión de posibles escenarios no nos dice nada sobre la probabilidad de que éstos realmente ocurran. Por consiguiente, a efectos de concebir diferentes hipótesis sobre los escenarios probables de la UE en los próximos 10 años, preferiblemente a los escenarios posibles, tenemos que tomar en consideración los principales determinantes del proceso de integración de la UE. En mi opinión, dichos determinantes son los siguientes: (1) ampliación a nuevos Estados miembros; (2) el grado de diversidad que podría acarrear dicha ampliación; (3) el aumento de la heterogeneidad de intereses que podría producir la ampliación; y (4) la delegación de competencias soberanas clave a la UE. Todos estos factores pueden, o bien impedir, o bien impulsar la integración de la UE, dependiendo del modo en que actúen en el futuro y del modo en que interactúen entre sí.
Este documento de trabajo demuestra que no es descabellado que se verifique una ampliación de la UE en los próximos 10 años, como mínimo con la adhesión de Croacia, Macedonia, Albania y Montenegro y, como máximo, además de estos países, con la de Bosnia y Herzegovina y Serbia. Si ocurriera esto, aumentaría la diversidad jurídica, política y económica de la UE, dado que todos estos países son de antemano muy diferentes del resto de la Unión. La presencia de partidos políticos nacionalistas en la mayoría de ellos, unida a las divisiones étnico-sociales, podría incrementar el grado de heterogeneidad de intereses en el seno de la UE. No obstante, en lo que se refiere a las competencias, no es de esperar que los Estados miembros cedan nuevas competencias clave (en particular, en materia de defensa y de política exterior) a la UE en los próximos 10 años.
Es probable que la combinación de todos estos factores, por los motivos expuestos en el presente, lleve a situar la evolución de la integración de la UE en un punto entre el actual status quo y el escenario de las geometrías variables. En otras palabras, la principal hipótesis planteada apunta a que la UE avanzaría en los próximos 10 años hacia una situación en la que se integraría progresivamente en una zona de libre mercado, acompañada de determinadas políticas que se gestionarían a través de mecanismos de geometrías variables.
El movimiento de desintegración aquí pronosticado no es, sin embargo, inexorable. En primer lugar, porque, tal y como nos muestra la historia de la UE, dicho movimiento podría ser el precursor de una integración más intensa a partir de 2017. Y, en segundo lugar, y lo que es más importante, porque en caso de que el liderazgo político sea sólido y esté suficientemente bien orientado, podría suponer un contrapeso para tal tendencia.
1. Introducción
¿Cómo será la UE, desde el punto de vista político, dentro de 10 años? ¿Será una “federación”, es decir, una unión política muy similar a las presentes en algunos de nuestros respectivos Estados-Naciones? ¿Será simplemente un espacio integrado desde un punto de vista económico, pero con una integración política muy débil o inexistente? ¿O habrá desaparecido? Este tipo de cuestiones son las que pretende dilucidar el presente documento. Es legítimo hacerse preguntas acerca de la situación futura de la UE. Se podría decir que siempre lo ha sido. Hacer ejercicios de este tipo nos resulta ahora familiar en la UE. No obstante, este esfuerzo sea quizá ahora más relevante debido al fracaso del llamado Tratado Constitucional y a las incertidumbres que pesan sobre el porvenir del Tratado de Lisboa tras el “no” de Irlanda el pasado mes de junio. Ambos episodios han hecho saltar la alarma en muchas capitales nacionales a la hora de preguntarse cuál será el futuro de Europa. Con o sin acierto, ronda la idea de que ahora todo es posible en Europa, que en los próximos años podría ocurrir cualquier cosa.
A efectos de abordar el asunto del futuro de la UE, el presente documento se divide en dos partes. En la primera parte discutiré los posibles escenarios de la UE en el año 2017. En la segunda, no expondré los escenarios posibles, sino los probables. El primer análisis conlleva la concepción de todos los escenarios posibles que a uno se le podrían ocurrir, desde el menos integracionista, hasta el más integracionista, con independencia de la probabilidad de que estos realmente ocurran. El segundo ejercicio consiste principalmente en comentar las variables que inciden sobre la probabilidad de que se verifiquen tales escenarios. Por consiguiente, expondré un modelo predictivo referente al grado de integración que puede alcanzar la UE en unos 10 años, y lo expondré en términos teóricos. Esto me ayudará a presentar un escenario hipotético para el año 2017.
2. Seis posibles escenarios para la UE en 2017
Un escenario es una “ilustración del futuro que nos puede ayudar a entender los cambios y las condiciones de los cambios” (Langer, 2005, p. 3). A partir de esta definición, concibo seis posibles escenarios en los que se podría encontrar la UE dentro de 10 años. Todos ellos pertenecen a una única dimensión, que denominaré “grado de integración”. En dicha dimensión, los diferentes escenarios se encuentran calificados en orden ascendente, desde el “menos integracionista” hasta el “más integracionista”. Los escenarios son los siguientes:
• Escenario 1: Extinción
• Escenario 2: Geometrías variables
• Escenario 3: Status Quo
• Escenario 4: Integración creciente con geometrías variables
• Escenario 5: Integración creciente sin geometrías variables
• Escenario 6: Unión política
Figura 1. Los seis escenarios situados a lo largo del eje “grado de integración”
Escenario 1: Extinción
Según este escenario, la UE se extinguiría. Para utilizar una expresión menos técnica, dejaría de existir, desaparecería. Es interesante recalcar que es muy difícil encontrar en la inmensa cantidad de publicaciones (científicas y de otro tipo) que abordan el asunto del futuro de la UE, referencias que permitan concebir este escenario. Por ejemplo, Langer (2005) dice: “no tengo en cuenta el escenario según el cual la integración europea se extinguiría y los Estados miembros volverían a mantener simples relaciones intergubernamentales. A pesar de que actualmente existen indicios derivados de sondeos de opinión, referendos, informes de los medios de comunicación, opiniones de expertos, etc., que podrían interpretarse en esta dirección, no creo que la extinción de la UE en una o dos generaciones constituya un escenario realista”. Por su parte, la Célula de Prospectiva de la Unión Europea, en sus “Escenarios Europa 2010” (Célula de Prospectiva, Comisión Europea, 1999), uno de los análisis más exhaustivos sobre este asunto, ni siquiera contempla el escenario del que estamos hablando. Y podríamos seguir enumerando otros tantos argumentos en esta línea.
Es comprensible que la Comisión se muestre reacia a hablar de este tipo de escenarios. Resultaría más que controvertido el hecho de que la primera institución comunitaria hablara de la desaparición de la mano que le da de comer. No obstante, no es tan comprensible que los científicos muestren la misma reticencia. Si, tal y como indica Langer, no son pocos los indicios que apuntan a que un día podría extinguirse la UE, ¿por qué no contemplar esta posibilidad?
La extinción de la UE plantea determinados problemas prácticos. A pesar de que son básicamente de naturaleza jurídica, resulta, sin embargo, interesante decir al menos algunas palabras sobre los mismos. El Tratado de la CE no prevé su propia extinción, ni tampoco lo hace el Tratado de la UE. En el florido mundo del Derecho Internacional, algunos Tratados sí contemplan su propia extinción, mientras que otros no lo hacen. Por consiguiente, no es raro encontrar Tratados que no incluyan disposiciones acerca de su extinción. Esto no significa que dichos Tratados sean inmortales. De hecho, en ocasiones, las partes que los suscriben ponen fin a los mismos. Dado que esto ocurre más veces de lo que nos parece, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 previó sabiamente para tales casos disposiciones sobre la extinción de los Tratados. En mi opinión, dichas disposiciones podrían aplicarse al contexto de la UE.
En principio, la Convención de Viena establece que no es necesario un motivo concreto para poner fin a un Tratado. Por lo tanto, el respectivo consentimiento de todas las partes del Tratado de la CE y del Tratado de la UE, es decir, los Estados miembros (que son, para utilizar la jerga de la UE, los “dueños del Tratado”) bastaría para poner fin a la UE . En otras palabras, si todos los Estados miembros estuvieran de acuerdo en que debería extinguirse la UE, esta última dejaría de existir.
No obstante, puede que esta concurrencia de voluntades no tenga lugar. Es fácil imaginar una situación en la que no todos, pero sí la mayoría de los Estados miembros, quieran poner un punto y final a la UE. Supongamos, por ejemplo, que la mayoría de los Estados miembros considerara que la mera existencia de la UE constituye un obstáculo para la reunificación de una Europa ampliada que incluyera también a Rusia (el viejo sueño de contar con una Gran Europa, desde “Lisboa hasta Vladivostok”, tal y como fue). El resto de los Estados miembros se opondrían a la extinción de la UE. Por consiguiente, no se daría un consenso común al respecto. La solución que ofrece la Convención de Viena para los casos de falta de acuerdo acerca de la extinción consiste en que las partes del Tratado que quieran su extinción, pueden aducir un “cambio fundamental en las circunstancias” que haya podido darse con respecto a las existentes en el momento de la celebración del Tratado. Esta cláusula rebus sic stantibus podría aplicarse a mi ejemplo del modo que sigue: el Tratado de la CE se firmó en 1957, mucho antes de la caída del Muro de Berlín en 1987. Tras la caída del Muro de Berlín, las circunstancias históricas que dieron lugar a la creación de la CE han cambiado por completo. Por lo tanto, bajo las nuevas circunstancias (básicamente, la caída de la Unión Soviética y el retorno a la democracia en Europa Central y del Este), el Tratado tendría que quedar terminado, dado que se forjó en un contexto completamente diferente.
Por supuesto, los Estados miembros de la minoría se opondrían a tal argumento. Para estos casos, la Convención de Viena prevé determinados procedimientos encaminados a la presentación de una solución por parte de un tercero independiente.
La extinción de la UE, por supuesto, tiene sus consecuencias. La Convención de Viena indica a este respecto que la terminación del Tratado “no afectará a ningún derecho, obligación o situación jurídica de las partes creados por la ejecución del tratado antes de su terminación”. Por lo tanto, la UE debería cumplir todas las obligaciones adquiridas con anterioridad a la terminación del Tratado. Si no lo hiciera, está claro que entraría en juego la responsabilidad jurídica de la UE. Es más, además de las consecuencias jurídicas, se darían otro tipo de consecuencias: para citar únicamente las más obvias, los Estados miembros asumirían los costes económicos derivados de la extinción del mercado único. Este aspecto de las consecuencias (jurídicas y de otro ámbito) de la terminación no es intrascendente: lleva a muchos autores a manifestar que la terminación resultaría tan cara que los Estados miembros ni siquiera considerarían la opción de llevarla a cabo. Este argumento es importante; no obstante, la observación que quería hacer aquí es que con independencia del precio que habría que pagar por la extinción, éste no excluiría por sí solo la posibilidad de llevar a cabo esta última. Diferente es el modo probable en el que pudiera producirse la terminación, pero, tal y como he señalado en la introducción del presente documento, el asunto de las probabilidades se afrontará más adelante.
Escenario 2: Geometrías variables
Las geometrías variables constituirían el segundo escenario menos integracionista. Para empezar, es importante ilustrar correctamente qué debemos entender que representa este escenario. En primer lugar, debo recalcar que utilizo la expresión en plural. Con ello pretendo englobar diferentes situaciones que podrían codificarse bajo el término general “geometrías variables”. Por ejemplo, Shaw (2003) y Ehlermann (1995) hablan como mínimo de cuatro casos diferentes de geometrías variables o, como ellos las llaman, de “flexibilidad”. En primer lugar, encontramos casos de una “Europa de varias velocidades”, en cuyo caso, el ejemplo más ilustrativo lo tenemos en los períodos de transición asignados a menudo a Estados miembros concretos en la legislación comunitaria. En segundo lugar, encontramos casos de cooperaciones reforzadas. La UME (Unión Monetaria Europea) constituiría el ejemplo más notable de este tipo de situación. En tercer lugar, encontramos los casos de exclusión voluntaria. La exclusión voluntaria del Reino Unido recogida en el Protocolo y el Acuerdo sobre Política Social, incorporado al Tratado de Maastricht, constituiría un ejemplo a este respecto. Y en cuarto lugar, encontramos casos de acuerdos internacionales entre los Estados miembros, adoptados fuera del marco institucional de la UE, como el Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, inicialmente firmado por Bélgica, los Países Bajos, Luxemburgo, Alemania y Francia. Este último tipo de situaciones constituye la forma más radical de geometría variable, dado que, por definición, implica la absoluta ausencia de las estructuras institucionales de la UE.
Lo que une a todas estas diferentes situaciones, y a algunas otras que probablemente se nos pudieran ocurrir, es que no todos los Estados miembros van de la mano en lo que respecta a la adopción de una medida o política en concreto. Por consiguiente, en el primer tipo de situaciones, la variable “tiempo” permitiría hablar de la existencia de una situación de geometría variable: el Estado miembro o los Estados miembros a los que se hubiera concedido un período de transición, no irían de la mano del resto de los Estados; en el segundo, la clave residiría en que el Estado miembro en cuestión no habría adoptado una política concreta, mientras que en el tercero, habría declarado su deseo de rechazar una política en concreto.
El cuarto caso (Tratados internacionales) implica un tipo de situaciones más complejas. Aquí podríamos concebir al menos dos situaciones diferentes. La primera de ellas sería aquella en la que los Estados miembros concluyen un acuerdo internacional fuera del marco institucional comunitario, debido a la imposibilidad de celebrarlo dentro de dicho marco. Y la segunda situación englobaría los casos en los que todos los Estados miembros firman un acuerdo internacional fuera del marco comunitario por algún motivo en concreto (por ejemplo, porque no les encaja la normativa comunitaria relativa a la toma de decisiones: supongamos que la disposición aplicable a la toma de una decisión exige la mayoría y los Estados quieren adoptar la medida por unanimidad).
Tal y como sugieren los diversos ejemplos, ya existen casos de “geometrías variables” en el marco de la UE. De hecho, se podría decir incluso que las geometrías variables están expandidísimas en el contexto comunitario. Se están convirtiendo en algo mucho más frecuente de lo que algunos quisieran (Toth, 1998). No obstante, sigue siendo posible hoy en día decir que los casos de geometrías variables constituyen la excepción a la norma que engloba las situaciones en las que rige el llamado “método comunitario”.
Por consiguiente, un modo correcto de describir este escenario sería aquél en el que la excepción se convertiría en la norma, y la norma en la excepción. En otras palabras, el segundo escenario reflejaría una situación en la que habría más casos de “geometrías variables” que casos en los que estuviera en juego el método comunitario. Usando una metáfora, la UE parecería un “queso Gruyère”, con muchos agujeros de geometrías variables en una superficie interminable de ortodoxa integración comunitaria.
Efectivamente, podríamos encontrar diferentes grados de integración dentro del propio escenario de las “geometrías variables”. Es obvio que no sería lo mismo, en lo que respecta a nuestra medida del “grado de integración”, que los casos de la Europa de varias velocidades fueran los más frecuentes y los de “cooperación reforzada” los menos frecuentes, y viceversa. De conformidad con ello, este escenario adoptaría formas más y menos radicales. En este sentido, la expresión más radical de este escenario sería aquélla en la que sólo se gestionara una política a través del “método comunitario” y el resto de las políticas se llevaran a cabo a través de la cooperación reforzada y los Tratados Internacionales. La política de la que hablo es la política del mercado único. La razón de esta elección no es arbitraria: no se me ocurre el modo en que podría gestionarse esta política a través de geometrías variables. No es casualidad que los Tratados de la UE y de la CE hayan excluido expresamente la posibilidad de contar con una cooperación reforzada en este ámbito. Salvo esta excepción, cualquier otra política podría, efectivamente, afrontarse a través de geometrías variables. Esto último nos lleva a la siguiente conclusión: en su sentido más radical, este escenario sería aquél que habría acogido la dilución de la UE en una zona de mercado libre, sin otros rasgos supranacionales, unida a determinadas políticas a las que los Estados miembros se adherirían en función de sus respectivas necesidades e intereses.
Desde otro ángulo, es importante subrayar que el escenario de las “geometrías variables” pone de relieve una cierta paradoja: por un lado, es cierto, tal y como he indicado anteriormente, que la proliferación de los ejemplos de geometría variable significa, en principio, un menor grado de integración, pero, por el otro lado, también es cierto que dentro de una situación concreta de geometría variable, se podrían encontrar ejemplos en los que la profundización comunitaria quedaría realzada. Y, como ya sabemos, dicha profundización constituye una de las formas que puede adoptar la integración. Supongamos, por ejemplo, que los Estados miembros no consiguen ponerse de acuerdo sobre una medida relativa a la política de energía establecida por una agencia comunitaria independiente con competencias tanto en materia reglamentaria como de control. Entonces, la mayoría de ellos acuerdan crear una cooperación reforzada entre sí con el mismo contenido que la medida comunitaria inicial. ¿No podríamos decir aquí que la integración se ha visto reforzada en este sentido? En términos más generales: ¿cuál es la justificación de situar a las geometrías variables como el segundo escenario menos integracionista?
La respuesta a esta pregunta depende, por supuesto, de la definición que adoptemos de integración. Por esta palabra, o fenómeno, yo entiendo la situación en la que todos los Estados miembros, sin excepción, adoptan medidas usando el contexto institucional comunitario. Esta definición encierra dos aspectos diferentes. En primer lugar, recoge una cuestión simplemente numérica. En este sentido, sólo la presencia de todos los Estados miembros indicaría integración. En segundo lugar, encierra un aspecto institucional. No sólo se trata de que tienen que estar presentes todos los Estados miembros, sino que además, todos ellos tienen que haber utilizado los procedimientos e instituciones ordinarios previstos en los Tratados para la toma de decisiones. Esto es lo que se conoce habitualmente en la jerga comunitaria como “método comunitario”. En ausencia de cualquiera de estos elementos, los Estados miembros se situarían fuera del método comunitario y, por lo tanto, habría un menor grado de integración.
Desde esta perspectiva, queda justificado el hecho de que las “geometrías variables” sean consideradas como el segundo escenario menos integracionista y que el “status quo”, por ejemplo, aparezca como un escenario más integracionista. Tal y como he dicho antes, la situación comunitaria actual sigue estando caracterizada por el hecho de que el método comunitario es la norma, y las geometrías variables, la excepción. Y esto, repito, es independiente del grado concreto de profundización que puedan adoptar los casos particulares de geometrías variables. Por ejemplo, en el escenario actual, un importante ejemplo de geometría variable lo tenemos en la UME. Sólo 13 Estados miembros pertenecen a la “zona del euro”. Imaginemos que en el segundo escenario que he esbozado aquí, el escenario de las “geometrías variables”, todos los Estados miembros pertenecieran a la zona del euro, excepto el Reino Unido. Podríamos seguir defendiendo que el escenario actual sería más integracionista, ya que, independientemente del grado de profundización de cualquier política que consideremos, el método comunitario es más frecuente que las geometrías variables en conjunto.
En suma, la definición de “integración” que estoy manejando aquí es condicional. Su principal restricción reside en que no recoge la dimensión vertical del fenómeno de la integración, sino que sólo tiene en cuenta la dimensión horizontal. A pesar de esta limitación sigue siendo útil, dada su mayor simplicidad. Identificar la integración también con la profundización nos llevaría a un complicado debate sobre los modos de medir los diferentes grados de integración. Por lo tanto, es necesario reconocer que existen otras posibles (aunque siempre más complejas) definiciones de integración, que podrían dar lugar a una jerarquización diferente de nuestros escenarios en la escala del “grado de integración”. No obstante, desde el prisma de la definición específica de integración que estoy utilizando aquí, está claro que el escenario de las “geometrías variables” constituiría el segundo escenario menos integracionista que podemos concebir.
Escenario 3: Status Quo
La expresión “status quo” denota la congelación del grado actual de integración de la UE. En primer lugar, hoy en día la UE puede describirse como una muy compleja amalgama de rasgos supranacionales e intergubernamentales, acompañada de una cierta dosis de geometrías variables, tal y como he comentado en el apartado anterior. Jurídicamente hablando, los rasgos supranacionales están principalmente compuestos por el Tratado de la CE, que contiene, como ya sabemos, todas las disposiciones relativas a la Comunidad Europea. Además, dichos rasgos abarcan también un ordenamiento jurídico caracterizado por su “supremacía” con respecto a los ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las Constituciones. Desde un punto de vista institucional, los rasgos supranacionales se deben a la existencia de tres instituciones principales, a saber, la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, y el Tribunal Europeo de Justicia, y de un gran número de organismos administrativos. Además, desde el ángulo de las disposiciones relativas a la toma de decisiones, muchos textos jurídicos se adoptan por mayoría. Esta es una característica supranacional clave que ha constituido el campo de batalla de profundas y, en ocasiones, trágicas disputas, no sólo de carácter político, sino también académico. Por último, en lo que concierne a las políticas, las políticas de mercado constituyen el núcleo de las políticas gestionadas a través de medios supranacionales. Por supuesto, la UE ha desarrollado, a lo largo de los años, un amplio abanico de políticas que inicialmente “flanqueaban” las políticas de mercado, pero que ahora tienen una cierta autonomía con respecto a su orientación económica inicial. Me refiero, por ejemplo, a la política del medio ambiente de la UE, así como a su política social y a su política de los consumidores. Pero el hecho de que estas políticas sean importantes no echa por tierra mi afirmación anterior: las políticas de mercado continúan siendo la columna vertebral de la integración supranacional comunitaria.
En lo que respecta a los rasgos intergubernamentales de la UE (que se encuentran básicamente recogidos en el Tratado de la UE), están principalmente compuestos por la existencia de los dos denominados “pilares intergubernamentales”: la PESC, política exterior y de seguridad común (segundo pilar) y la CPJMP, política de cooperación policial en materia penal y judicial (tercer pilar). Básicamente, todas las decisiones se toman por unanimidad en ambos pilares; el papel de las instituciones y organismos supranacionales comunitarios queda minimizado, siendo los actores principales los Gobiernos de los Estados miembros; y las decisiones que emanan de estos pilares pertenecen a la categoría del Derecho Internacional clásico, más que al Derecho Comunitario; por ejemplo, el Tribunal Europeo de Justicia tiene muy recortadas las competencias en ambos pilares.
El tercer aspecto que caracteriza a la situación actual de la UE es un uso excepcional, pero cada vez mayor, de las geometrías variables. Ya he desarrollado este punto en el apartado anterior, y no es necesario añadir aquí nada más a lo que ya se ha comentado.
En segundo lugar, cuando califico a este escenario de congelación de la situación actual de la UE, lo que estoy diciendo fundamentalmente es que la UE estaría ya reformada para los próximos diez años. No se darían en este período ni más reformas de Tratados, ni otros acuerdos “informales” con modificaciones de facto de los Tratados. Desde un punto de vista sustantivo, la principal característica de este escenario consistiría en que el equilibrio actual entre los rasgos supranacionales y los intergubernamentales más las geometrías variables, se mantendría desde hoy hasta el año 2017.
Dicho esto, debo aclarar que no incluyo en este esquema una parálisis total y absoluta de la UE, como si la UE se hubiera quedado tetrapléjica. Obviamente, seguirían gestionándose los asuntos ordinarios de la UE. Podría ser que se gestionaran más políticas a través de geometrías variables, o incluso se podrían desarrollar nuevas políticas a través del método comunitario ordinario. Pero el tradicional equilibrio entre los rasgos supranacionales y los intergubernamentales (junto con un determinado número de geometrías variables) característico de la Europa de nuestros días, no se vería alterado.
Resulta importante mencionar en este punto el actual proceso de reforma del Tratado que está acometiendo actualmente la UE. En diciembre de 2007 los Estados miembros firmaron el denominado “Tratado de Reforma” o “Tratado de Lisboa”. Con respecto a esta reforma, pueden plantearse dos observaciones. En primer lugar, no está claro si se ratificará el Tratado, especialmente después del “no” irlandés del pasado mes de junio. Y, en segundo lugar, aunque el Tratado de Reforma siguiera adelante, no es muy arriesgado pronosticar que el proceso de ratificación requerirá mucho tiempo. Debido a estas incertidumbres, es mejor concebir el Tratado de Reforma como un ejemplo del escenario que comentaré en el siguiente apartado: “integración creciente con geometrías variables”.
Escenario 4: Integración creciente con geometrías variables
Al contrario de lo que ocurriría en el escenario del “status quo”, en este escenario sí se reformaría la UE. La reforma o reformas de los Tratados de la UE presentarían dos rasgos principales. En primer lugar, ampliarían el número de asuntos que se gestionarían a través del llamado “método comunitario”. Esto ocurriría por dos motivos: o bien porque se “comunitarizarían” partes de los pilares intergubernamentales, o bien porque se atribuirían nuevas competencias a la UE. En este escenario, también podría darse una combinación de ambas posibilidades.
La ampliación de los rasgos supranacionales de la UE tendría lugar de un modo muy creciente. La evolución de este eje seguiría, por tanto, una lógica del tipo de la dependencia de la trayectoria (Margolis
inglés al español: The Riddle of Energy Security
Texto de origen - inglés
The Riddle of Energy Security
Paul Isbell
The issue of energy security has traditionally been confused and confusing terrain. The concept itself is so multi-faceted and complex that intuitive approaches typically turn out to be incomplete, if not simply wrong-headed. A counterintuitive reading on energy issues is more often than not the most accurate, or at least the most revealing.
In August of 1941, with the invasion of Russia well underway, and Moscow within reach, Hitler’s generals begged him to make the Soviet capital the first prime German target, a bold move that probably would have set the stage for victory in the East. But Hitler delayed, convinced that the priority should be the oil fields of the Caucasus and Baku – for him, the life-blood of the war and the future of the Reich. By the time he changed his mind, however, valuable time had been lost, and his forces were stopped just outside of Moscow by fresh Soviet troops and the onset of winter. But rather than persisting with another attempt to chop off the Soviet head, in the Spring he headed south instead, throwing all available manpower and resources into a new operation to seize Baku. This monumental effort bogged down in the Caucasus mountains and never succeeded in anything but leaving the Sixth Army stranded just to the north at Stalingrad. Convinced by his intuitive reckoning that the top priority had to be control over the oil fields of Baku, Hitler undermined the strategic viability of much of his forces on the Eastern Front. He paid dearly at Stalingrad for his intuition – which ultimately distorted his strategic view of German prospects in Russia - that he had to control the oil. The rest, of course, is history.
Intuition also tells us that it was Persian Gulf members of OPEC who wanted much higher prices in 1973, to the detriment of the world economy. However, as Sheikh Zaki Yamani has told the world for years, it might well have been Henry Kissinger who convinced the Saudis and the Iranians to increase their prices, by making the counterintuitive case that higher oil prices would not necessarily be detrimental to the interests of the United States, and therefore not something that the US government would refuse to tolerate. Even in the face of the inevitable dismay of consumers and the certain damage to the advanced economies that higher prices would provoke, Kissinger would have been hoping that a dramatic price spike would stimulate non-OPEC production (a development that actually occurred). A boom in oil production in the North Sea, Mexico, Alaska and elsewhere, in turn, might ultimately undermine the pricing power of the cartel (something which also occurred), if not the cartel itself. Kissinger may have lost some of his shadowy covert battles over the years, but this – potentially one of the most daring diplomatic moves in modern history - would not have been one of them.
The history of energy security, both in real world politics and in think tank discussions, is littered with a trail of such intuitive fallacies and failures.
Faces and Facets of Energy Security
The standard, and overused, definition claims that energy security is a state of affairs that provides for secure – or reasonably guaranteed – flows of energy to consumers at reasonable prices. Unfortunately, this definition is so vague and incomplete as to be basically useless in any serious discussion of energy economics or geopolitics. Perhaps the only positive thing that could be said of this definition is that while it is almost always mentioned at the beginning of such debates, it is almost always quickly abandoned, at right about this point in the discussion.
The energy terrain must be profoundly dissected and pondered if anything useful is to come of a discussion of energy security. First, there is the dichotomy between energy security for consumers (“security of supply”) and energy security for producers (“security of demand”). For consumers this issue (with only few exceptions) basically boils down to price and the perception that price will not experience increases which are economically painful. For producers, the issue boils down to income, and the perceived need for revenues to be maintained at sufficient levels to pursue serious, long-term economic development (or, in a less than optimum scenario, for elites to capture their rents).
For better or for worse, these two perspectives are linked. Excessively low prices stimulate consumption and growth in consumer economies, but they undermine the potential for revenue-driven economic development in producer economies. Furthermore, low prices also limit the incentive for investment in future output in producer countries, setting the stage for much higher prices in the future – unless low prices become the door through which international private oil companies (IOCs) gain cheap access to the vast reserves of producer countries. However, such a development has often created a perception on the part of producer countries that their economic and political sovereignty is being compromised, provoking various manifestations of energy nationalism which often augur higher prices in the future. Higher prices, on the other hand, tend to have harmful effects both on perceptions and real economic activity in consumer countries, boding dangerously for producer country revenues if demand collapses as a result. Furthermore, high prices can stimulate investment in future output, with moderating effects on prices in the middle run, but they often provide the incentive for the resurgence of energy nationalism which, more often than not, limits the rate of investment in new output over the long run. Finally, high prices can also stimulate the development of non-fossil fuel alternatives, which ultimately might dislodge hydrocarbons from their central role in the world’s economy and in producer state finances.
This equation is complicated even more by the fact that we cannot so readily assume that all consumer countries will always be price doves, or that all producer countries will always be price hawks. We have already mentioned Yamani’s tale of Kissinger as the principal architect of the first oil shock. Nevertheless, even US presidents have occasionally claimed that oil prices below US$18/bbl would not be in the national interest (presumably with the interests of oil producing states like Texas in mind). Europe, meanwhile, has learned to live with high oil prices (its consumers typically pay two to three times what Americans pay for gasoline and diesel – or more -- and its consumption growth has flattened out as a result). In fact, Europe is much more preoccupied with the reliability of Russian gas flows, as opposed to prices for oil or gas.
On the other hand, while Saudi Arabia is often vilified as the typical Arab state bent on controlling the world’s oil and gouging the world’s consumers with higher prices, it has actually long been the steady and consistent voice of moderation in OPEC pricing politics. Iran was first a price dove under the Shah, then a price hawk under the Ayatollahs, and now an increasingly irrelevant voice in the OPEC debate given its sanctions-imposed capacity limitations and its need to import gasoline. Algeria and Libya have waxed and waned over the years on the price issue. Only Venezuela has been a consistent price hawk and, until recently, with severe short-term capacity constraints of its own to deal with, a consistent quota cheater. Even Russia cannot be accused of price gouging: its recent, brief gas cut-offs to neighbours have been part of a negotiation context in which Russia has hoped to eliminate at least some of the large subsidies which it still provides on gas exports to its former brother Republics from the defunct Soviet Union.
A large part of the energy security debate revolves around fossil fuels. This is as it should be, given that fossil fuels provide for about 80 percent of the world’s primary energy mix. Therefore, energy security, what ever it might really mean, is inextricably bound up with the production and consumption of fossil fuels, particularly oil and gas, which are the main internationally traded energy sources and which make up over half of the world energy mix (coal tends to be consumed in the country of production).
Nevertheless, the generation, transmission and distribution of electricity (which accounts for nearly half of the world’s final energy consumption and can also be generated by non-fossil fuel energy sources), along with the security and efficient functioning of electricity systems, are also key elements of any discussion of energy security. One could argue that electricity issues are even more relevant than a merely hydrocarbon-centred discussion of the issue, given that electricity is much more important to the foundation of the economy; that is to say, in homes and in government and business office buildings around the world. While transportation to work and movement of merchandise are important, if the power goes off, it does not really matter whether we are able to leave the house or get to work. Furthermore, electricity is certainly the most important energy security concern of the 1.5 billion people around the world who do not even have access to it.
However, there is at least one other relevant angle in the energy security story – the insecurity that may well come if the world fails to displace fossil fuels from their dominant role in the energy economy. Even if the standard energy security concerns surrounding fossil fuels and electricity can be effectively dealt with, such success would paradoxically create a situation in which the world burns more fossil fuels more quickly and reduces carbon dioxide emissions more slowly, setting the stage for higher temperatures and even more difficult instabilities in the world’s economic and political systems.
Energy Security and the Energy Supply Chain
Any complete discussion of energy security must address all of these angles. To facilitate such an analysis, it would be useful to address the energy security terrain through the prism of the energy supply chain, including the upstream, midstream and downstream.
In the upstream of both oil and gas production – at the geographic source of reserves and production - there are a number of concerns. The first is the debate over so-called “peak oil” – or the possibility, looming or not, that world oil production will one day peak, before falling off rapidly, or merely flat lining into a long plateau before declining. The well-known radical point of view sees the peak approaching fast, with record high prices one of the tell-tale signs. Most moderate perspectives are more sanguine about a “hard” peak; that is, a situation in which prices skyrocket to choke off demand because supply is no longer capable of rising. This point of view claims that peak theories factor in only conventional oil, ignore the economic viability of unconventional or more difficult and expensive oil in offshore regions or the Arctic zones as prices rise, and simply deny the capacity of technology to increase recovery rates of oil fields, which traditionally have been only 30 percent of oil in place. Most expert opinion sees the likelihood of a “hard” peak as very low for another 30 or 40 years, at least. Nevertheless, a few maverick voices from the oil industry – including a number of CEOs -- feel the idea that the world will ever produce 115mbd (the IEA’s projected demand level for 2030) is nothing more than a pipe dream.
The idea that oil might “run out” soon – which when expressed intelligently simply means that oil might reach a peak capacity in its production level – may seem, intuitively, to be an important concern. Nevertheless, the debate over peak oil, as it is typically framed, is probably irrelevant, however counterintuitive such a conclusion might sound. Yamani’s now immortal quip – “The Stone Age did not come to an end for lack of stones” – has become something of a cliché in discussions about oil, but like all clichés that last, it draws its power from a simple but undeniable logic. It is not just that some oil will inevitably be left in the ground, whatever happens, because it will never likely be economically or technically feasible to extract. More to the point: demand for oil itself is likely to peak long before any hard geological limitations impose a technical peak on production. Such a “soft” peak in oil production, brought on by moderating demand, is in fact what we seem to be hoping for, if not expecting, in our efforts to curb the rise in carbon emissions and stave off the worse aspects of global warming. If the threat of fossil-fuel induced climate change is real, then a geologically provoked “hard” peak is either irrelevant to us (if indeed it is only a likelihood many decades into the future) or a kind of counterintuitive solution, as economically painful and disruptive as it might be -- and the more useful the quicker it might come -- given that the attendant supply shortages and prohibitive prices would act as an emergency break on carbon emissions, while the international crisis such a “hard” peak would unleash might jolt the world into creating a carbon-free economy much faster than we otherwise might have done with plentiful supplies on hand and more moderate prices to enjoy in the short run.
Nevertheless, if the peak oil debate is irrelevant in the end, the possibility that hydrocarbon supplies in the upstream might not keep pace with demand - for other “above the ground” reasons - is a very real threat to energy security and to economic and political stability. Most of the world’s hydrocarbon reserves – conventional or not – are concentrated in a small number of countries, almost all of which are underdeveloped economically, unstable politically, lack robust democratic institutions, or feel threatened or left out by globalization. Nearly 75 percent of all conventional hydrocarbon reserves are found in the “Great Crescent”, running from the Arabian Peninsula and the Persian Gulf through Central Asia all the way to Eastern Siberia and Russia’s Sakhalin Island. To date, this geographic arc is one of the black holes of liberal market democracy and a major stumbling block for globalization.
Most of the world’s unconventional oil is also highly concentrated in geographical terms. Nearly half is trapped in the tar sands beneath the forests and topsoils of Calgary in Canada, while nearly another half is bulked in the ultra-heavy oils of Venezuela’s Orinoco Belt. While Canada may be a model of stability and democracy, development of its tar sands would emit five times more carbon dioxide that conventional oils pumped from the traditional zones of the Middle East. Venezuela, on the other hand, is a metaphorical powder keg, at least for the moment.
The concentration of hydrocarbon reserves in problematic zones beyond the OECD presents a number of challenges to what is traditionally understood as energy security. As perceptions of globalization have soured in many parts of the non-Asian, non-OECD world, and as prices have skyrocketed in recent years, energy nationalism is on the rise again for the first time since the 1970s and has taken root in new areas. While the epicentre of energy nationalism was once the Arab and Islamic world (where it remains rooted), the most dramatic new examples of energy nationalism today are Russia and Venezuela, and both have spawned other examples among neighbours under their influence (Kazakhstan, Bolivia and Ecuador). The most significant challenge that such phenomena pose for the energy security of major consuming economies – and indeed for the collective energy security of the world – is the potentially damaging impact that the energy policies of such producer countries could have on the rate of future investment in exploration, extraction and maintenance of oil and gas production.
Recent policy changes in Russia and Venezuela, for example, have significantly raised the fiscal burden on the IOCs operating in their energy sectors, diminishing their incentive to continue investing in new production. High prices have helped maintain the profitability of most current IOC operations, despite higher taxes and royalties, but producer country actions to further restrict access conditions and to favour their own national oil and gas companies (NOCs), at the expense of the IOCs, have left the latter with full access to less than 15 percent of the world’s hydrocarbon reserves, and the former with control over nearly all the rest. These actions – like Gazprom’s takeover of Shell’s Sakhalin project and BP’s Kovytka gas field, or PDVSA’s crowding out of IOCs from majority control positions in Venezuela – have further clouded the future investment horizon as IOCs face increasingly uncertain legal frameworks even where they are allowed to remain active.
Perhaps this “internal” aspect of energy nationalism would not be so worrying from the standpoint of the world’s future oil and gas supplies if it were not for the fact that estimated investment requirements for future demand to be met are daunting: the IEA estimates that some US$22 trillion in energy investment will be needed globally by 2030. Furthermore, while there are some exceptions (like Saudi Aramco and Petrobras), the general rule is that producer states and their NOCs are less than efficient when it comes to channelling revenues in ways which optimize future investment and output levels. Such doubts are particularly acute concerning Russia and Venezuela, whose governments and NOCs appear to have a number of competing interests and priorities which do not coincide with the interests of consumers to see future output maximized. As a result, a scenario is taking shape on the horizon in which hydrocarbons supplies in the middle run (by 2015-2020) will be insufficient to meet world demand, with the arbitrating influence ultimately being significantly higher prices. The difference between the implications of this scenario and that of the “hard” peak would be miniscule to the naked eye, only the root cause would not be geological limits but rather the influence of politics “above the ground” on investment. Exacerbating such a scenario would be a continuation of the recent trend of rising costs for inputs of all types (raw materials, equipment and human capital) all along the hydrocarbon supply chain.
Despite the fact that this is one of the most important real threats to global energy security, the media’s attention and the public’s imagination remain captivated by another “external” sideline feature of energy nationalism: the potential use of energy supply cuts conceived of consciously by producer countries as a geopolitical weapon. Recent Russian gas and oil cut-offs to the Ukraine and Belarus, along with Venezuela threats to halt the export of petroleum to the US, have rekindled the worst kind of fears that Europe and the US might experience an energy crisis more catastrophic than the Arab Oil Embargo and the first oil shock. Citizens across the West are convinced that these energy producers have the will and the means to turn off their energy taps, generating a reactionary and protectionist attitude towards these countries and their business firms.
Intuitively, such fears would seem reasonable, but they are probably ill-founded. First, the oil market is global. Oil export disruptions will either push up price for all consumers globally, or their diversion into other parts of the global market will provoke a readjustment of flows that will mute any effect on global oil prices. Gas cut-offs represent a greater threat to importing countries highly dependent on pipelined gas from a single hostile source, but even in such cases (Russian gas to Eastern and Northern Europe, Algerian gas to Southern Europe) the risks are overblown. On the one hand, neither Russia nor Algeria is inclined to be as hostile to Europe as many believe. On the other hand, such governments are too highly dependent on their revenues from gas exports to Europe to contemplate killing off the goose that lays their golden eggs. They are as smart and as rational and as humane as any of us in the so-called “West”. Global interdependence has gone too far to allow for such actions to yield anything more than pyrrhic victories. A Russian gas cut off of any significant impact is limited by similar considerations that checked the useful deployment of the old Soviet Union’s nuclear arsenal. The consequences would be too dire to contemplate.
There are, nevertheless, a number of factors – other than producer state use of the energy weapon – which do provoke supply disruptions. Some of them - like weather events (hurricanes in the Gulf of Mexico) and local instabilities (social unrest in the Niger Delta) - are found in the upstream. Many others, however, occur in the midstream, at the level of oil and gas transportation. Oil and gas pipelines often lose flow or are shut down as a result of accident or sabotage (often one masquerades as the other). Examples include corrosion-induced leaks in BP’s Alaskan pipeline, explosions at Russian gas pipelines in Georgia, sabotage of Iraqi oil pipelines by insurgents, siphoning off from Shell’s pipelines by Nigerian militants, etc. The most significant transportation vulnerability, however, comes from threats to oil and liquefied natural gas that must be shipped along the world’s sea lanes and pass through a number of well-known “chokepoints”, like the Straits of Hormuz, the Straits of Malacca, the Bosphorus and Dardanelles Straits and the Suez and Panama Canals. Nearly half of the world’s 86mbd of oil must flow through these potentially vulnerable chokepoints every day. It is estimated that by 2030, if current trends continue, some 30 percent of the world’s oil will have to pass daily through both the Straits of Hormuz and Malacca, almost all of it bound for East Asia. Accidents, sabotage, piracy, terrorist or military action are all capable of stopping or slowing the flow of petroleum through certain chokepoints, at least temporarily, unleashing potentially devastating effects on world prices. The most likely possibility for such action in the minds of many right now is the potential for Iran to affect the flow of oil through the Straits of Hormuz, possibly as a retaliatory action for a military strike on its territory.
The downstream scenario is dominated, on the hydrocarbon side, by refineries, petroleum product distributions systems, internal gas pipeline networks, and strategic reserves. On the electricity side of the fence, energy security means sufficient, reliable and safe generation, transmission and distribution, along with adequate international electricity and gas connections, particularly in relatively isolated countries like the UK or Spain. The energy security of the downstream in most countries boils down to regulatory regimes that optimize investment and maintenance of the refinery/generation systems, the distribution/transmission networks and storage facilities. Although as a rule there are relatively few breaches of energy security in the downstream, the nature of the regulatory regime is of extreme importance in order to avoid an undermining of sufficient investment or a weakening of maintenance which can, in given moments, produce blackouts like those in California and New York in recent years, or even like that experienced in Barcelona last year. The extreme importance of downstream security is highlighted by the fact that such disruptions hit consumers most directly and most suddenly, typically in the form of supply cuts only ameliorated with great difficulty and distress, as opposed to the more gradual price increases produced by the kinds of disruptions mentioned above that can occur in the upstream and the midstream.
Diversity is the Key
The key to increasing energy security is not the intuitive assumption that the ideal would be national energy independence and the capacity to control one’s own (or another’s) energy sources. Rather the key is to be inserted into the globally interdependent energy reality in the most diversified and, therefore, least vulnerable fashion. Diversity across the plane of the energy field is a more appropriate – and realistic – goal than energy independence. This means, where possible, diversity not only in energy types and geographic sources, but also of modes and routes of transportation. Better to have oil and gas from as many different geographic and political sources as possible, as well as a broad range of types of energy, ranging from fossil fuels to bio-fuels, from renewable energies to nuclear power, from combustion engines to electric hybrid motors and fuel cells.
It also means diversity in the matrix of energy transportation from the upstream to the downstream. For example, rather than depending just on transit countries, like Ukraine, to pipeline Russian gas into Europe, or depending only on Russian pipelines which bypass the transit states and come directly into Germany, like the projected North Stream pipeline, Europe should encourage a balance between dependence on Russian gas that must pass through transit countries and dependence on Russian gas piped directly to the EU. This would produce a balancing effect on lobby pressures which either Russia or Ukraine might bring to bear on the EU. Likewise, Spain should attempt to transform itself from a mere gas import terminal into a transit country funnelling much of Algeria’s gas (and regasified LNG from Trinidad and Tobago or Qatar) into France. It might also encourage Algeria to become, in addition to its key role as gas producer and exporter, a transit country for Nigerian gas passing through a future Trans-Saharan pipeline, on its eventual path to Europe via future trans-Mediterranean pipelines.
The point is that diversity of supply increases energy flexibility and reduces vulnerability to any form of supply disruption, while diversity of transport modes and routes mitigates the political capacity – and the political will – to be tempted into using supply cuts as a political weapon.
Intuitive realism and independence or counterintuitive collaboration and integration
Perhaps the biggest potential trap for intuitive thinking with respect to energy security comes from consumer governments insisting that energy is a strategic – as opposed to merely economic – good, even as they accuse producer states of letting politics poison their energy policies. In the downstream, this threat to energy security has recently been underlined by the battle to create a single unified European energy market, and the resistance to it that has been mounted by certain governments and their “national champions” in the gas and electricity sectors. Regulatory regimes and practices (and tolerance of breaches) which might be perceived by some governments as maximizing their own national energy security often have the effect of undermining optimum energy security across the broader integrated economic space. In the upstream, large consumer states, like the US or China, exhibit an all too easy tendency to use foreign policy and corporate might to try to “secure” access to hydrocarbon reserves, even if this produces geopolitical tensions, threatens military conflict, or fragments the global economy, and slows or reverses the trend towards global economic integration – the key development that holds out the single greatest chance for optimal levels of peace and prosperity around the world.
All too frequently, discussions of energy security begin with a statement which is believed to be obvious (or intuitive): that energy is a strategic issue of national (even military) security, far too important to be left to the market to sort out – even if this argument, as it often does, merely masks the corporate interests of “national champions”. Churchill said it in so many words; Roosevelt acted on these words in his dealings with King Saud. The Americans have been acting on such instincts ever since, and many Europeans fear that they lack the resources and tools to deal with what they feel is an obvious strategic challenge now. The Chinese have been behaving in a similar fashion through the expansion of their NOCs in recent years, although they seem to be wisening up (through their interactions with the International Energy Agency) to the trap they may have been setting for themselves.
It may be obvious to some that energy cannot be left to the market alone, but it should be obvious to everyone that nothing should be left to the market alone. Effective, efficient and playing-field levelling regulatory regimes are necessary so that markets do not fail, so that markets produce sufficient levels of investment for future supply, moderate unnecessary demand, allow prices to reach the optimum (and, all other things being equal, lowest) equilibrium, and generate at least minimal levels of research and development into new technologies, new sources and modes of goods, services and energy.
Most national economies in the OECD world have long since reached this conclusion, even if they frequently forget or ignore it. When dealing with international trade, of any sort, the key is to knit together national economies, based on the market but girded by sufficient regulatory frameworks, into a single global market founded upon an international regulatory regime rooted in either shared sovereignty or robust international collaboration. While many other non-OECD economies have not yet firmly accepted this axiom, or continue to favour state regulation over market mechanisms, the priority should be placed upon international collaboration to extend the reach of market mechanisms and behaviour, and to forge an international regulatory system – a global governance – to deal with energy production, trade and consumption in a way in which the broadest number of national actors have their interests intertwined as much as possible. It may be true that geopolitical competition - which is both the source and product of the “realist” frame of mind – has an increasingly tight grip on the world’s energy systems. But the only “realistic” strategy is to resist this tendency with market principles and international collaboration – even if this means accepting asymmetrical advantages or exceptions for producer states in the short run (like allowing Russia or Algeria access to the downstream in Europe before Europe has equal and free access to the upstream and midstream in such countries; or like continuing to tolerate cartel practices among OPEC oil exporters, to say nothing of the formation of a new gas exporters’ cartel).
While many may intuitively feel that energy is a special case, and that energy security is an issue of national security (something we could also say of microchips, steel, food and most everything else), the inescapable reality, however counterintuitive it may taste as we swallow it, is that energy security can only be collective. To act otherwise is to set the stage for a (different and more interesting, perhaps, but probably more dangerous) repetition of the first half of the 20th century.
Traducción - español
El enigma de la seguridad energética
Paul Isbell
El asunto de la seguridad energética ha constituido tradicionalmente un terreno farragoso y que siembra confusión. El propio concepto es tan multifacético y complejo, que las propuestas intuitivas, por lo general, resultan incompletas, cuando no simplemente erróneas. La mayoría de las veces, la interpretación más exacta o, al menos, la más reveladora en lo que respecta a los asuntos energéticos, es la efectuada en contra de la intuición.
En agosto de 1941, ya emprendida la invasión de Rusia, y con Moscú a tiro, los Generales al mando de Hitler suplicaron a éste que la capital soviética encabezara los objetivos alemanes, una audaz medida que, probablemente, habría supuesto la lanzadera a la victoria en el Este. Pero Hitler aplazó la toma de tal medida, convencido de que la prioridad debía centrarse en los yacimientos petrolíferos del Cáucaso y de Bakú (a su parecer, el fundamento de la guerra y el futuro del Reich). Sin embargo, para cuando cambió de opinión, había perdido un valioso tiempo y sus hombres habían caído a las mismas puertas de Moscú a manos de las frescas tropas soviéticas y de la llegada del invierno. Pero en lugar de persistir en su intento de decapitar al sistema soviético, en primavera se encabezó hacia el sur, dedicando todo su capital humano y sus recursos a una nueva operación destinada a tomar Bakú. Este monumental esfuerzo quedó empantanado en las montañas del Cáucaso y lo único que consiguió fue abandonar a su suerte a la Sexta Armada justo al norte de Stalingrado. Convencido, según su juicio intuitivo, de que la prioridad fundamental debía consistir en controlar los yacimientos petrolíferos de Bakú, Hitler debilitó la capacidad estratégica de gran parte de sus tropas en el Frente del Este. Fue alto el precio que pagó por dejarse llevar por esta intuición (que, en última instancia, distorsionó su visión estratégica de las posibilidades germanas en Rusia) que le alentaba a controlar el petróleo. El resto, por supuesto, es historia.
La intuición también nos dice que eran los países miembros de la OPEP del Golfo Pérsico quienes querían imponer en 1973 unos precios mucho más elevados, en perjuicio de la economía mundial. No obstante, tal y como ha estado afirmando durante años Sheik Zaki Yamani, es muy probable que fuera Henry Kissinger quien convenció a los saudíes y a los iraníes para que incrementaran sus precios, alegando, de manera contraria a la intuición, que incrementar el precio del petróleo no tenía por qué ir en detrimento de los intereses de Estados Unidos, y, por lo tanto, que no iba a ser algo a lo que el Gobierno estadounidense fuera a oponerse. Incluso a la vista de la inevitable consternación de los consumidores y del claro perjuicio que dicho incremento de los precios ocasionaría a las economías desarrolladas, Kissinger confiaba en que una subida drástica de los precios estimularía la producción de los países no pertenecientes a la OPEP (algo que ocurrió en la realidad). Y, como contrapartida, un boom en la producción petrolífera en el Mar del Norte, México, Alaska y otros países, podría, en última instancia, hacer que flaqueara el poder de fijación de precios del cártel (algo que también ocurrió), cuando no el propio cártel. Es posible que Kissinger haya perdido alguna de sus enmascaradas batallas a lo largo de los años, pero ésta (potencialmente, una de las medidas diplomáticas más osadas de la historia moderna) no es una de ellas.
La historia de la seguridad energética, tanto en la política del mundo real como en los debates de los think tanks, está plagada de falacias y errores intuitivos.
Las diferentes caras y facetas de la seguridad energética
La definición estándar, y excesivamente utilizada, de seguridad energética, afirma que se trata de la capacidad para asegurar (o garantizar en grado suficiente) el suministro de energía a los consumidores a unos precios razonables. Desgraciadamente, esta definición es tan vaga e incompleta que resulta básicamente inútil en cualquier discusión seria sobre economía energética o geopolítica. Quizá el único aspecto positivo que podría resaltarse de la misma es que aunque casi siempre se menciona al inicio de dichos debates, casi siempre se deja de lado enseguida, más o menos justo en ese punto de la discusión.
Si se quiere sacar algo en limpio de un debate sobre la seguridad energética, el asunto de la energía debe ser objeto de una disección y una reflexión profundas. En primer lugar, existe una dicotomía entre seguridad energética según los consumidores (“seguridad en el suministro”) y seguridad energética según los productores (“seguridad en la demanda”). Para los consumidores, este punto (con muy raras excepciones) se reduce básicamente al precio y a la sensación de que éste no experimentará incrementos que resulten económicamente perjudiciales. Para los productores, el asunto se reduce a los ingresos y a la necesidad que ellos perciben de mantener unos niveles suficientes de ingresos que permitan alcanzar un desarrollo económico importante y a largo plazo (o, en un contexto lejos de ser óptimo, la necesidad de mantener unos niveles suficientes de ingresos que permitan a los altos cargos conseguir sus salarios).
Para bien o para mal, ambas perspectivas están vinculadas. Unos precios excesivamente bajos favorecen el consumo y el crecimiento de la economía de los consumidores, pero debilitan el potencial de desarrollo económico dirigido por los ingresos en la economía de los productores. Es más, los precios bajos también limitan los incentivos a la inversión en la producción futura de los países productores, lo que crea el marco para la fijación de precios mucho más elevados en el futuro –a no ser que los precios reducidos se conviertan para las compañías petroleras privadas (IOC, del inglés Independent Operating Companies) en la llave de un acceso barato a las inmensas reservas de los países productores–. En cualquier caso, en los países productores, esta situación ha suscitado a menudo la idea de que su soberanía económica y política se está viendo comprometida, provocando así distintas manifestaciones de nacionalismo energético que en numerosas ocasiones augura un incremento de los precios en el futuro. Por otro lado, unos precios más elevados tienden a repercutir negativamente sobre las ideas y sobre la actividad económica real en los países consumidores, lo que no augura nada bueno para los ingresos de los países productores si, como consecuencia de dichos precios, cae en picado la demanda. Además, los precios elevados pueden estimular la inversión en la producción futura, que a medio plazo tendría efectos moderadores, pero a menudo incentivan la reaparición de nacionalismos energéticos que, las más de las veces, limitan el nivel de inversión en la nueva producción a largo plazo. Por último, los precios elevados también pueden estimular el desarrollo de alternativas combustibles no fósiles, que, en última instancia, podrían destronar a los hidrocarburos de su papel protagonista, tanto en la economía mundial como en la de los países productores.
Esta ecuación resulta aún más complicada si tenemos en cuenta el hecho de que no podemos asumir con tanta ligereza que, con respecto a los precios, todos los países consumidores vayan a mostrarse siempre dóciles (“países palomas”) o que todos los países productores vayan a mostrarse siempre agresivos (“países halcones”). Ya hemos mencionado la opinión de Yamani sobre la calificación de Kissinger como el principal arquitecto de la primera crisis petrolífera. No obstante, incluso los Presidentes estadounidenses han afirmado en determinadas ocasiones que los precios del petróleo por debajo de los 18 US$/bbl no redundarían en el interés nacional (supuestamente, pensando en los intereses de la producción de petróleo de Estados como Texas). Europa, por su parte, ha aprendido a vivir con unos precios del petróleo elevados (sus consumidores generalmente pagan por duplicado o triplicado –si no es más– el precio que soportan los estadounidenses por la gasolina y el diesel, y, por consiguiente, el aumento de su consumo se ha estancado). De hecho, Europa está mucho más pendiente de la fiabilidad que le brindan los flujos de gas de Rusia que de los precios del petróleo o del gas.
Por otro lado, aunque Arabia Saudí se ve a menudo vilipendiada como el típico Estado árabe empeñado en controlar el petróleo mundial y machacar a los consumidores de todo el mundo con los precios en alza, ha sido en realidad durante mucho tiempo la voz moderadora serena y coherente en las políticas de precios de la OPEP. Irán fue el primer “país paloma” con el Shah; después, un “país halcón” con los ayatolás, y ahora, una voz cada vez menos audible en las reuniones de la OPEP dadas sus limitaciones de capacidad impuestas por las sanciones y su necesidad de importar gasolina. Argelia y Libia han sufrido muchos altibajos a lo largo de los años con respecto al tema de los precios. Sólo Venezuela ha sido un constante “país halcón” y, hasta hace poco, con serias limitaciones de capacidad propias por resolver a corto plazo, un constante manipulador del sistema de cuotas. Ni siquiera a Rusia se le puede acusar de imponer precios abusivos: sus recientes interrupciones de corta duración en el suministro de gas a sus vecinos han formado parte de un contexto de negociaciones en el que Rusia ha querido eliminar al menos algunas de las importantes subvenciones que sigue efectuando a las exportaciones de gas a sus antiguas hermanas las Repúblicas de la difunta Unión Soviética.
Gran parte del debate sobre seguridad energética gira en torno a los combustibles fósiles. Y así es como debería ser, dado que los combustibles fósiles aportan alrededor del ochenta por ciento de la mezcla energética principal del mundo. Por lo tanto, la seguridad energética, sea cual sea su verdadero significado, se encuentra inextricablemente vinculada a la producción y el consumo de combustibles fósiles, especialmente el petróleo y el gas, que son las fuentes energéticas más comercializadas a nivel internacional y que constituyen más de la mitad de la mezcla energética del mundo (el carbón tiende a consumirse en el país de producción).
No obstante, la generación, transmisión y distribución de electricidad (que representa casi la mitad del consumo energético final mundial y que también puede obtenerse a través de fuentes energéticas combustibles no fósiles), junto con la seguridad y el funcionamiento eficaz de los sistemas eléctricos, constituyen también factores clave de cualquier debate sobre seguridad energética. Se podría afirmar que los asuntos relativos a la electricidad son incluso más importantes que una simple discusión sobre el tema centrada en los hidrocarburos, ya que la electricidad resulta mucho más importante para los cimientos de la economía, es decir, las casas y los edificios de oficinas públicos y corporativos de todo el mundo. Aunque el transporte al centro de trabajo y el envío de mercancías son importantes, si se va la luz, no importa gran cosa si podemos o no salir de casa o llegar al trabajo. Es más, la seguridad energética de la electricidad es, sin duda, la mayor preocupación de los 1.500 millones de personas de todo el mundo que ni siquiera tienen acceso a ella.
De todas formas, existe al menos otro factor importante en el tema de la seguridad energética: la inseguridad que es muy probable que se instaure si el mundo no consigue desplazar a los combustibles fósiles de su papel principal en la economía energética. Incluso aunque se pudieran superar con éxito los problemas generales sobre seguridad energética en relación con los combustibles fósiles y la electricidad, dicho éxito favorecería, paradójicamente, la quema de más combustibles fósiles más rápidamente y una reducción más lenta de las emisiones de dióxido de carbono, lo que supondría el caldo de cultivo para el aumento de las temperaturas y para la manifestación de inestabilidades aún más complicadas en los sistemas económicos y políticos mundiales.
La seguridad energética y la cadena del suministro energético
Para que cualquier debate sobre seguridad energética sea completo, debe abordar todos estos factores. En aras de facilitar un análisis de este tipo, sería útil afrontar el tema de la seguridad energética a través del prisma de la cadena del suministro energético, incluidos el upstream (explotación y procesamiento), el midstream (gestión de oleoductos y gasoductos, mantenimiento y administración de activos y transporte) y downstream (refinería y comercialización).
En el upstream de la producción de petróleo y de gas (en la fuente geográfica de las reservas y de la producción) encontramos algunos problemas. En primer lugar, nos encontramos con el debate sobre el llamado “peak oil” (o cénit en la producción de petróleo) o la posibilidad, cercana o no, de que la producción mundial de petróleo alcance un día su límite máximo antes de caer rápidamente, o simplemente baje de tono, encaminándose a un largo estancamiento antes de su declive. El famoso punto de vista radical afirma que dicho límite está a punto de alcanzarse y que uno de los signos reveladores de ello lo tenemos en el incremento de los precios, que han batido récords. Una visión más moderada se muestra más optimista con respecto a un pico máximo “severo”, es decir, una situación en la que los precios se disparan hasta interrumpir la demanda porque el suministro ya no puede aumentar. Este punto de vista expone que las teorías de los picos máximos únicamente son aplicables al petróleo convencional, que ignoran la viabilidad económica del petróleo no convencional o de obtención más dificultosa y costosa en las regiones marítimas o en las zonas del Ártico a medida que se incrementan los precios, y que simplemente niegan la capacidad de la tecnología para incrementar las tasas de recuperación de los yacimientos petrolíferos, que tradicionalmente han representado únicamente el treinta por ciento del petróleo in situ. Una opinión más experta estima que la posibilidad de que se verifique un pico “severo” es muy pequeña, al menos en los siguientes treinta o cuarenta años. No obstante, algunas voces disidentes de la industria del petróleo (incluidos algunos Directores Generales) consideran que la idea de que en el mundo nunca se producirán 115 mbd (la demanda prevista por la AIE para 2030) no es más que una quimera.
La idea de que podría “acabarse” pronto el petróleo (que si lo analizamos con inteligencia simplemente significa que el petróleo podría alcanzar una capacidad máxima a nivel productivo) puede parecer, intuitivamente, un importante problema. No obstante, el debate sobre la producción máxima de petróleo, tal y como se enmarca generalmente, es probablemente irrelevante, a pesar de lo opuesta a la intuición que pueda parecer tal conclusión. La broma ahora inmortal de Yamani (“La Edad de Piedra no se acabó por falta de piedras”) se ha convertido en una especie de cliché en los debates sobre petróleo, pero como todos los clichés que perduran, toma su fuerza de una simple, aunque innegable, lógica. No sólo se trata de que, inevitablemente, siempre va a quedar algo de petróleo en el yacimiento, pase lo que pase, porque no existe probabilidad alguna, económica o técnicamente hablando, de extraerlo. Se trata también de que la demanda del propio petróleo tiene probabilidades de llegar a su cénit mucho antes de que cualquier limitación geológica grave imponga un máximo técnico a la producción. Este máximo “blando” en la producción de petróleo, provocado por la demanda moderadora, es, de hecho, lo que parece que estamos esperando, o incluso tenemos expectativas de que ocurra, en nuestra lucha por frenar el incremento de las emisiones de dióxido de carbono y evitar las peores consecuencias del calentamiento global. Si la amenaza del cambio climático inducido por los combustibles fósiles es real, un pico “severo” provocado geológicamente nos resulta o bien irrelevante (si es verdad que sólo es una posibilidad que podría darse dentro de muchas décadas), o bien un tipo de solución contraria a la intuición, con los daños y perjuicios económicos que pudiera tener (y mucho más útil cuanto antes aconteciera), dado que la falta de suministro y los precios prohibitivos que conlleva todo esto, actuarían como un freno de emergencia para las emisiones de dióxido de carbono, mientras que la crisis internacional que se podría desatar con dicho pico “severo” podría lanzar al mundo entero a crear una economía libre de dióxido de carbono con una celeridad muy superior a la que aplicaríamos en caso de contar con todas las provisiones y con precios más moderados de los que disfrutar a corto plazo.
No obstante, si el debate sobre el punto de inflexión de la producción del petróleo resulta al final irrelevante, la posibilidad de que es probable que el suministro de hidrocarburos en el upstream no siga el ritmo de la demanda (por otras razones “de gran altura”) es una amenaza muy real para la seguridad energética y para la estabilidad económica y política. La mayoría de las reservas mundiales de hidrocarburos (ya sean convencionales o no) se encuentran concentradas en muy pocos países, la mayoría de los cuales se encuentran económicamente subdesarrollados, políticamente inestables, faltos de instituciones democráticas sólidas, o se sienten amenazados o excluidos por la globalización. Casi el setenta y cinco por ciento de todas las reservas de hidrocarburos convencionales se encuentran en “el gran creciente”, que abarca desde la Península Arábiga y el Golfo Pérsico, pasando por Asia Central, hasta Siberia Oriental y la Isla de Sakhalin en Rusia. Hasta la fecha, este arco geográfico es uno de los agujeros negros de la democracia de mercado liberal y un enorme escollo para la globalización.
Casi la totalidad del petróleo mundial no convencional se encuentra altamente concentrado en términos geográficos. Cerca de la mitad se encuentra atrapado en las arenas asfálticas bajo los bosques y suelos vegetales de Calgary en Canadá, mientras que casi la otra mitad está amontonada en los yacimientos de petróleo ultrapesado en la cuenca del Orinoco en Venezuela. Aunque Canadá puede ser un modelo de estabilidad y democracia, el desarrollo de sus arenas asfálticas quintuplicaría la emisión de dióxido de carbono originada por la extracción de petróleo convencional en las zonas tradicionales de Oriente Medio. Venezuela, por su parte, es un polvorín metafórico, al menos por ahora.
La concentración de las reservas de hidrocarburos en zonas problemáticas externas a la OCDE presenta una serie de desafíos para lo que se entiende tradicionalmente como seguridad energética. Así como se han agriado las ideas de globalización en muchas regiones mundiales no pertenecientes a Asia ni a la OCDE, y así como se han disparado los precios en los últimos años, está otra vez en alza un nacionalismo energético que no tenía lugar desde los años setenta y que ha echado raíces en nuevos campos. Mientras que el epicentro del nacionalismo energético estuvo en su momento en el mundo árabe e islámico (donde continúa enraizado), los nuevos ejemplos más espectaculares de nacionalismo energético los tenemos hoy en día en Rusia y en Venezuela, y ambos han generado otros ejemplos entre países vecinos que se encuentran bajo su influencia (Kazajistán, Bolivia y Ecuador). El desafío más significativo que suponen estos fenómenos para la seguridad energética de las principales economías de consumo (y, de hecho, para la seguridad energética colectiva del mundo) reside en las repercusiones potencialmente perjudiciales que podrían tener las políticas energéticas de dichos países productores sobre el índice de inversiones futuras en la explotación, la extracción y el mantenimiento de la producción de petróleo y de gas.
Cambios recientes en la política de Rusia y Venezuela, por ejemplo, han aumentado significativamente la carga impositiva aplicada a las empresas privadas (IOC, del inglés Independent Operating Companies) que operan en sus sectores energéticos, disminuyendo así sus incentivos para continuar invirtiendo en nueva producción. Los precios elevados han permitido mantener la rentabilidad de las operaciones más habituales de las IOCs, a pesar del incremento de los impuestos y de los cánones, pero las medidas de los países productores encaminadas a restringir aún más las condiciones de acceso y a favorecer sus propias empresas petrolíferas y de gas nacionales (NOC, del inglés National Operating Companies), en detrimento de las IOC, han dejado a estas últimas el acceso pleno a menos del quince por ciento de las reservas de hidrocarburos mundiales, y a las primeras con el control sobre casi la totalidad del resto. Dichas medidas (como la adquisición del proyecto Sakhalin de Shell y del yacimiento de gas de Kovitka de BP por parte de Gazprom, o la retirada de IOCs de posiciones de control mayoritarias por parte de PDVSA en Venezuela) han enturbiado aún más el horizonte de las inversiones futuras, ya que las IOCs se enfrentan cada vez más a marcos legales inciertos, incluso allí donde tienen permitido permanecer activas.
Quizá este aspecto “interno” del nacionalismo energético no resultaría tan preocupante desde el punto de vista de los suministros futuros mundiales de petróleo y de gas, si no fuera por el hecho de que las exigencias de inversión previstas que deben cumplirse para atender la demanda del futuro son sobrecogedoras: la AIE cifra en unos veintidós billones de dólares estadounidenses la inversión necesaria en energía hasta 2030. Es más, aunque existen excepciones (como Saudi Aramco y Petrobras), por regla general, los países productores y sus NOCs son menos eficaces a la hora de canalizar los ingresos con vistas a optimizar las inversiones futuras y los niveles de resultados. Tales dudas resultan especialmente serias en lo que respecta a Rusia y Venezuela, cuyos Gobiernos y NOCs parecen tener ciertos conflictos de intereses y prioridades que no coinciden con los intereses de los consumidores de ver optimizado el rendimiento futuro. En consecuencia, se está esbozando un horizonte en el que el suministro de los hidrocarburos a medio plazo (hacia 2015-2020) será insuficiente para satisfacer la demanda mundial, cuya influencia decisoria la ejercen, en última instancia, los precios elevados. La diferencia entre las repercusiones de esta situación y las del pico “severo” sería minúscula a simple vista, ya que la causa principal no residiría en los límites geológicos, sino más bien en la influencia ejercida por la política “de altura” sobre la inversión. Exacerbar un panorama de este tipo equivaldría a continuar con la reciente tendencia de incrementar los costes de las contribuciones de todo tipo (materia prima, equipamiento y capital humano) a lo largo de toda la cadena del suministro de hidrocarburos.
A pesar de que ésta es una de las amenazas reales más importantes para la seguridad energética global, la atención de los medios de comunicación y la imaginación del público siguen cautivadas por otro rasgo “externo” secundario del nacionalismo energético: el potencial uso por parte de los países productores de las interrupciones en el suministro de energía como arma geopolítica. Las recientes interrupciones por parte de Rusia en el suministro de gas y petróleo a Ucrania y Bielorrusia, así como las amenazas por parte de Venezuela de interrumpir la exportación de petróleo a EEUU, han reavivado las peores pesadillas que auguran que Europa y EEUU podrían sufrir una crisis energética más catastrófica que la del embargo árabe del petróleo y la de la primera crisis petrolífera. Los ciudadanos occidentales están convencidos de que dichos productores de energía tienen ganas y medios para cerrar el grifo del suministro energético, generando una actitud reaccionaria y proteccionista hacia estos países y sus empresas.
Con arreglo a la intuición, dichos miedos parecerían razonables, pero probablemente estén mal fundados. En primer lugar, el mercado del petróleo es global. Las interrupciones en la exportación de petróleo, o bien aumentarán el precio para todos los consumidores de manera global, o bien su desviación a otras partes del mercado global provocará un reajuste de los flujos que disipará cualquier impacto sobre los precios globales del petróleo. Las interrupciones en el suministro de gas representan una mayor amenaza para los países importadores altamente dependientes del suministro de gas por gasoductos de una única fuente hostil, pero incluso en tales casos (el suministro de gas por parte de Rusia a Europa del Este y del Norte, o por parte de Argelia a Europa Meridional) los riesgos parecen mayores de lo que en realidad son. Por un lado, ni Rusia ni Argelia pretenden mostrarse hostiles hacia Europa, tal y como opinan muchos. Por otro lado, los Gobiernos de estos países dependen en demasiada medida de los ingresos que obtienen de las exportaciones de gas a Europa, como para contemplar la posibilidad de morder la mano que les da de comer. Son tan inteligentes y tan sensatos y tan humanos como cualquiera de nosotros, ciudadanos del llamado “Occidente”. La interdependencia global ha llegado demasiado lejos como para permitir que dichas medidas produzcan algo más que victorias pírricas. Una interrupción del gas por parte de Rusia con un mínimo impacto queda limitada por consideraciones como las que frenaron el útil despliegue del arsenal nuclear de la antigua Unión Soviética. Las consecuencias serían demasiado nefastas como para contemplarlas.
Existen, no obstante, determinados factores (distintos del uso de la energía como arma por parte del país productor) que sí provocan interrupciones en el suministro. Algunos de ellos (como los factores meteorológicos –huracanes en el Golfo de México– e inestabilidades locales –contiendas civiles en el Delta del Níger–) se localizan en el upstream. Muchos otros, sin embargo, se dan en el midstream, a la hora de transportar el petróleo y el gas. Los oleoductos y los gasoductos pierden flujo o se cierran como consecuencia de accidentes o sabotajes (a menudo se hace pasar el uno por el otro). Entre otros ejemplos, tenemos el de las fugas provocadas por la corrosión en el oleoducto de BP en Alaska, el de las explosiones de los gasoductos rusos en Georgia, el del sabotaje de los oleoductos iraquíes por los insurgentes, el del trasvase de los oleoductos de Shell por los rebeldes nigerianos, etc. La mayor vulnerabilidad en el transporte depende, sin embargo, de los riesgos que corren el petróleo y el gas natural licuado en el transporte que debe efectuarse a lo largo de rutas marítimas mundiales y pasar por ciertos “puntos conflictivos”, como los Estrechos de Ormuz, de Malaca, del Bósforo y de los Dardanelos, y los Canales de Suez y de Panamá. Casi la mitad de los 86 mbd mundiales de petróleo debe circular a diario a través de estos puntos conflictivos potencialmente vulnerables. Se calcula que para el año 2030, si continúa la tendencia actual, alrededor del treinta por ciento del petróleo mundial tendrá que pasar diariamente por los Estrechos de Ormuz y de Malaca, en su mayor parte con destino a Asia Oriental. Tanto los accidentes como los sabotajes y los actos terroristas o militares pueden interrumpir o reducir el flujo de petróleo a través de determinados puntos conflictivos, al menos de manera temporal, desencadenando repercusiones potencialmente devastadoras sobre los precios mundiales. La mayor probabilidad de que ocurra tal situación que está en la mente de muchos en estos momentos reside en la capacidad que tiene Irán para influir sobre el flujo del petróleo a través del Estrecho de Ormuz, posiblemente como respuesta a una huelga militar en su territorio.
El contexto del downstream se encuentra dominado, en lo que respecta a los hidrocarburos, por las refinerías, los sistemas de distribución de los productos petrolíferos, las redes internas de gasoductos y las reservas estratégicas. En lo concerniente a la electricidad, la seguridad energética engloba la generación, transmisión y distribución suficiente, fiable y segura de aquélla, junto con las adecuadas conexiones internacionales de electricidad y de gas, especialmente en países relativamente aislados, como el Reino Unido o España. La seguridad energética del downstream en la mayoría de los países se reduce a regímenes normativos que optimizan la inversión y el mantenimiento de los sistemas de refinería/generación, las redes de distribución/transmisión y las instalaciones de almacenamiento. A pesar de que, como regla general, la seguridad energética en el downstream sólo se incumple en contadas ocasiones, la naturaleza del régimen normativo es de suma importancia a efectos de evitar un menoscabo de la inversión requerida o una debilitación del mantenimiento que puede, en determinados momentos, producir apagones como los de California y Nueva York en los últimos años, o incluso como el sufrido en Barcelona el año pasado. La extrema importancia de la seguridad en el downstream queda realzada por el hecho de que tales interrupciones en el suministro de energía afectan a los consumidores de la manera más directa y brusca, generalmente en forma de cortes de suministro que sólo pueden arreglarse atravesando grandes dificultades y penurias, en oposición a los incrementos de precio más graduales producidos por los tipos de interrupción anteriormente mencionados que pueden darse en el upstream y en el midstream.
La clave está en la diversidad
La clave para aumentar la seguridad energética no reside en la hipótesis intuitiva de que lo ideal sería gozar de una independencia energética nacional y de la capacidad para controlar las propias fuentes energéticas (o las ajenas). Más bien, la clave consiste en sumergirse en la realidad energética globalmente interdependiente del modo más diversificado posible y, por consiguiente, menos vulnerable. La diversificación en el plano de la energía constituye un objetivo más apropiado (y realista) que la independencia energética, lo que implica, en la medida de lo posible, una diversidad no sólo presente en los tipos de energía y en las fuentes geográficas, sino también en las modalidades y rutas de transporte. Más vale disponer de petróleo y gas de todas las fuentes geográficas y políticas posibles, así como de una amplia gama de tipos de energía que abarque desde los combustibles fósiles hasta los biocarburantes, desde las energías renovables hasta la energía nuclear, desde los motores de combustión hasta los motores eléctricos híbridos y pilas de combustible.
Asimismo, la diversidad debe estar presente en la matriz del transporte de energía en todo el proceso, desde el upstream hasta el downstream. Por ejemplo, antes que depender sólo de países de tránsito como Ucrania para el transporte del gas ruso a Europa, o depender sólo de los gasoductos rusos que recorren los países de tránsito y llegan directamente a Alemania, como el proyecto del gasoducto North Stream, Europa debería incentivar un equilibrio entre la dependencia del gas ruso que debe atravesar países de tránsito y la dependencia del gas ruso transportado directamente a la UE. Esto generaría un equilibrio sobre los grupos de presión que, o bien Rusia, o bien Ucrania, podrían utilizar para ejercer influencia sobre la UE. Asimismo, España debería intentar pasar de ser un mero punto de importación de gas, a un país de tránsito canalizador de gran parte del gas de Argelia (y del GNL regasificado desde Trinidad y Tobago o desde Qatar) hasta Francia. Esto también podría alentar a Argelia a desempeñar, además de su papel principal como productor y exportador de gas, el rol de país de tránsito para el gas nigeriano a través de un futuro gasoducto transahariano, en su eventual viaje a Europa a través de futuros gasoductos transmediterráneos.
La cuestión es que la diversidad de suministro aumenta la flexibilidad energética y reduce la vulnerabilidad ante cualquier forma de interrupción en el suministro, al tiempo que la diversidad en las modalidades de transporte y en las rutas mitiga la capacidad política (y el deseo político) de verse tentado a utilizar cortes en el suministro como arma política.
Realismo e independencia intuitivos o colaboración e integración contrarias a la intuición
Quizá la mayor trampa potencial para el razonamiento intuitivo en relación con la seguridad energética reside en la insistencia por parte de los Gobiernos de los países consumidores en que la energía es un bien estratégico (en contraposición a un bien simplemente económico), aun cuando acusan a los Estados productores de permitir que su política envenene sus medidas en materia energética. En el downstream, esta amenaza a la seguridad energética se ha visto recientemente subrayada por la batalla por crear un único mercado energético europeo unificado, y la resistencia que han opuesto a ello determinados Gobiernos y sus “campeones nacionales” en los sectores del gas y la electricidad. Los regímenes normativos y las prácticas (y la connivencia ante determinados incumplimientos) que pueden considerarse por parte de algunos Gobiernos como la maximización de su propia seguridad energética nacional, tienen a menudo como efecto la debilitación de la seguridad energética óptima en el espacio económico más amplio del que forman parte. En el upstream, los grandes países consumidores, como EEUU o China, exhiben una tendencia demasiado ligera a utilizar la política exterior y el poder corporativo para intentar “garantizar” el acceso a las reservas de hidrocarburos, aunque esto genere tensiones geopolíticas, dé pie a conflictos militares o fragmente la economía global, y ralentice o invierta la tendencia hacia la integración económica global (el principal adelanto que ofrece la única y más grande posibilidad de alcanzar unos niveles óptimos de paz y prosperidad en el mundo).
Con demasiada frecuencia, los debates sobre seguridad energética comienzan con una declaración que se considera obvia (o intuitiva): el asunto de la energía pertenece al ámbito estratégico de la seguridad nacional (incluso militar), una materia demasiado importante como para dejar su regulación en manos del mercado (a pesar de que este argumento, como ocurre a menudo, simplemente enmascare los intereses corporativos de los “campeones nacionales”. Así de claro lo expresó el propio Churchill; Roosevelt procedió en consecuencia a estas palabras en sus negociaciones con el Rey saudí. Los americanos han estado actuando conforme a tales instintos desde entonces, y muchos europeos temen que carecen de los recursos y de las herramientas para hacer frente a lo que consideran ahora como un obvio desafío estratégico. Los chinos han estado comportándose de un modo similar a través de la expansión de sus NOC en los últimos años, a pesar de que parece que se están dando cuenta (gracias a sus relaciones con la Agencia Internacional de la Energía) de la trampa que pueden haberse estado preparando a sí mismos.
Para algunos puede resultar obvio que el tema de la energía no puede dejarse únicamente en manos del mercado, pero también debería resultar obvio para todos que nada debería dejarse únicamente en manos del mercado. Es necesario instaurar regímenes normativos eficaces, eficientes y ecuánimes, de manera que los mercados no se hundan, que los mercados produzcan los niveles de inversión adecuados para el suministro futuro, moderen la demanda innecesaria, permitan que los precios alcancen el equilibrio óptimo (y, manteniendo inmutable todo lo demás, el equilibrio de los precios más bajos), y generen al menos los niveles mínimos de investigación y desarrollo de nuevas tecnologías y de nuevas fuentes y tipos de bienes, servicios y energía.
Hace mucho que la mayoría de los países pertenecientes a la OCDE llegaron a esta conclusión, aunque frecuentemente la olvidan o la ignoran. Al ocuparse del comercio internacional, de cualquier naturaleza, la clave está en ensamblar las economías nacionales, basadas en el mercado aunque enmarcadas en contextos normativos adecuados, en un mercado global único cimentado sobre un régimen normativo internacional fundamentado o bien en la soberanía compartida, o bien en una sólida colaboración internacional. Aunque muchas otras economías no pertenecientes a la OCDE todavía no han aceptado firmemente este axioma, o continúan favoreciendo la reglamentación estatal con base en los mecanismos del mercado, debería establecerse como prioridad la colaboración internacional a efectos de extender el alcance de los mecanismos y el comportamiento del mercado y de forjar un sistema normativo internacional (un gobierno global) para regular la producción energética, el comercio y el consumo, de modo que el mayor número posible de actores nacionales tenga intereses entrelazados en el mayor grado posible. Puede que sea cierto que la competencia geopolítica (que es tanto la fuente como el producto de la mentalidad “realista”) tiene cada vez una mayor relación con los sistemas energéticos mundiales. Pero la única estrategia “realista” consiste en resistirse a esta tendencia echando mano de los principios del mercado y la colaboración internacional (aunque esto signifique la aceptación de ventajas o excepciones asimétricas para los Estados productores a corto plazo –como permitir el acceso a Rusia o a Argelia al downstream en Europa antes de que esta última tenga un acceso igual y libre al upstream y al midstream en dichos países; o como continuar tolerando las prácticas de los cárteles entre los exportadores de petróleo de la OPEP, sin mencionar la formación de un nuevo cártel de exportadores de gas–).
Aunque puede que muchos consideren intuitivamente que la energía constituye un caso especial y que la seguridad energética constituye un asunto de seguridad nacional (algo que también podríamos decir de los microchips, el acero, la comida y casi todo lo demás), la realidad ineludible, por muy contraria a la intuición que pueda parecernos al asimilarla, es que la seguridad energética únicamente puede ser colectiva. Actuar de otro modo equivale a preparar el escenario para una repetición (diferente y más interesante, quizá, pero probablemente más peligrosa) de la primera mitad del siglo XX.
inglés al español: Moda
Texto de origen - inglés Spring/Summer 2008
SOUTH
Desire interpreted through a tremor of sensuality. A gentle and relaxed sense of time. A yearning for a life more closely tied to the rhythms of nature. Fierce light and deep shadows that alter the intensity of colours, reviving beige, putty, earth grey, transforming blue into lava black, with the dark green of palms, stylised and enlarged to create abstract patterns and geometric motifs.
In essence, a reflection of a languid southern Italian summer, the line regains a new softness, a swirl of pleats, knots and dashes imparting a fluorescent finish. Trousers are tied at the knee, with the same apparent nonchalance displayed by the flat leather sandals. Skirts verge on sarongs, sculpted in form by an array of pleats. Black shawls, sometimes ironic, sometimes dramatic, soften the silhouette. The petite jackets, not quite boleros or spencers, revealing the lightly flared blouses. Evening dresses remain long, featuring a variety of necklines with intricate embroidery accentuating the quality of the workmanship and detailing.
Fisherman style mesh foulards pay homage to Armani’s mysterious lost city of Atlantis where fish brooches cling to the woven basket weave bags as well as to the jackets. Rock crystal and onyx corals support shells enclosed in tulle, embroidered minaudière bags recall miniature treasure chests just retrieved from the waters of the sea. Such is Giorgio Armani’s vision of the South.
Traducción - español Primavera – Verano 2008
SUR
El deseo interpretado a través del estremecimiento de la sensualidad. Una discreta y relajada percepción del tiempo. El deseo de una vida más íntimamente unida al compás de la naturaleza. Una rabiosa luz y unas penetrantes sombras que alteran la intensidad de los colores, que reavivan el beige, el color resina o el gris terroso y que transforman el azul en negro volcánico, en combinación con los verdes oscuros de las palmeras, estilizados y extendidos para crear diseños abstractos y estampados geométricos.
En esencia, se trata del reflejo de un plácido verano del sur de Italia: la línea recupera una nueva suavidad y un remolino de plisados, nudos y destellos lleva una viva fluorescencia a los acabados. Los pantalones se anudan a la rodilla con la misma aparente despreocupación que transmiten las sandalias planas de piel. Las faldas casi parecen sarongs, esculpidas por miles de plisados. Los chales negros, que en unas ocasiones se presentan irónicos y en otras, dramáticos, suavizan la silueta. Las chaquetas petites, que no llegan a ser ni toreras ni chaquetas Spencer, dejan al descubierto las blusas ligeramente acampanadas. De noche, los vestidos siguen poniéndose de largo y sus variados escotes aparecen confeccionados con elaborados encajes que realzan la calidad del trabajo y el esmero por el detalle.
Los fulares de malla al estilo marinero rinden homenaje a Atlantis, la misteriosa ciudad desaparecida de Armani, en la que los broches en forma de pez se aferran a los bolsos-cesta y a las chaquetas. Los bolsos de mano en cristal de roca y en coral de ónix forrados de tul y bordados evocan cofres de tesoros en miniatura recién rescatados de las aguas marinas. Así es como Giorgio Armani concibe el sur.
inglés al español: SOLUTIONS TO THE CURRENT CONSTITUTIONAL IMPASSE IN THE EUROPEAN UNION: THE REDUCED TREATY OPTION
Texto de origen - inglés SOLUTIONS TO THE CURRENT CONSTITUTIONAL IMPASSE IN THE EUROPEAN UNION: THE REDUCED TREATY OPTION
José Martín y Pérez de Nanclares
Professor of Public International Law at La Rioja University and holder of the Jean Monnet Chair in European Community Law
I. GENERAL ASPECTS: THE SEARCH FOR A WAY OUT OF THE CURRENT CONSTITUTIONAL LABYRINTH
Almost two years after the referendums in France (29 May 2005) and the Netherlands (1 June 2005), the European Union (EU) is still in a state of confusion. We could continue to pontificate about whether or not a genuine crisis exists. Unfortunately, however, the time for reflection is over, and the moment has come for the constitutional question to be tackled head on. Over the next few months we must try to find a definitive way out of the constitutional labyrinth in which we are currently lost (see Araceli Mangas, ‘El rescate del Tratado Constitucional: qué y cómo se puede salvar’, ARI 17/2007).
In this regard, the Berlin Declaration of 25 March 2007 to mark the 50th anniversary of the Treaties of Rome was effectively the first time we could take the European patient’s temperature. And yet this important Declaration makes no specific reference to the Constitutional Treaty (CT). All that it contains is a statement in the final paragraph which notes that 50 years on ‘we are united in our aim of placing the European Union on a renewed common basis before the European Parliament elections in 2009’. That said, although it does not expressly mention the CT, it is clear that the effort of giving the Union a ‘renewed common basis’ refers to the need to find a solution to the current constitutional impasse, while still leaving open the question of how this is to be done. In fact, the positions taken by the different Member States still differ widely, and the possibility of the negotiations on the new Treaty being based on the Treaty of Nice rather than the CT is a distinct possibility. However, the Declaration does establish when –the chosen solution must be ready before the European Parliament elections in June 2009–. This commitment will clearly have an impact on the calendar of events and probably also on how ambitious the content of the new Treaty will be.
II. PROSPECTS AND OPTIONS FOR THE CONTENT OF THE NEW TREATY: ATTEMPTING TO SQUARE THE CIRCLE
1. Prospects for the New Treaty: Brief Intergovernmental Conference with a Clear Mandate and Ratification Before June 2009
If, as would seem more than reasonable, the objective is to resolve the issue by the time European citizens go to the polls to elect new members of the European Parliament, the calendar of events is quite clear. The next European Council of 21 and 22 June will have to produce a clear and precise mandate to make it possible to convene a new Intergovernmental Conference. This will undoubtedly mean tough negotiations in a difficult European Council under the direction of a Presidency that, through the system of sherpa meetings (bilateral meetings between the Presidency and Member State representatives), has reserved to itself a clear leading role.
In any event, this European Council will have to reach a final decision which leaves the way clear for the Intergovernmental Conference to begin its work by the end of September or the beginning of October at the latest. By no means will this be easy to achieve, since the different positions of the Member States still range from those who want a new treaty that is as close as possible to the current CT to those who want negotiations to be based on the Treaty of Nice and whose objective is to kill off the TC. In addition, we imagine that whatever final content is chosen, the seal of approval of the European Parliament will also be desired.
Given this, there is only time for an extraordinarily brief Intergovernmental Conference. In fact, however difficult it may seem, the IGC must have completed its work by December 2007, so that the European Council which is closed by the Portuguese Presidency can definitively approve the resulting text. After that, six to eight weeks will be needed so that the Council’s experts and linguists can do the necessary ‘polishing up’ and produce the final draft of the agreement. At the very latest, this means that by the end of February 2008 the new Treaty must be ready for signing to allow sufficient time for ratification by all Member States before June 2009. Past experience shows that it would be extremely difficult to complete the entire ratification process in less than 16 to 18 months, which means that if there truly exists the will to meet the deadline contained in the Berlin Declaration, this is the only possible timetable, particularly since some Member States would subject the new Treaty to a referendum.
As a result, then, the really thorny issue will be establishing the content of the IGC mandate and –equally importantly– the starting point for the negotiations within the IGC (whether based on the CT or existing Treaties).
2. Options for the New Treaty: Negotiations on the Basis of the Treaty of Nice or the Constitutional Treaty?
(a) The option of Retaining the Constitutional Treaty in its Current Form: A (Politically) Impossible Alternative
The first possible option would be to keep the CT in its current form and look for some mechanism which, similar to that which was devised for Denmark when it rejected the Maastricht Treaty (2 June 1992) or when Ireland voted against the Treaty of Nice (29 May 2005), made it possible for France and the Netherlands to reconsider their ‘no’ votes. Thereafter, the CT would be ratified in the remaining Member States who had yet to do so. This is without doubt the most desirable way out of the current constitutional impasse. But, in our opinion, it is as desirable as it is impossible to achieve.
It is not realistic to think that France and the Netherlands will repeat their referendums in the hope of obtaining a vote in favour of a treaty which has only experienced some ‘cosmetic changes’ (such as ad hoc declarations or a specific protocol). In fact, the Dutch government has already ruled out this possibility. Nor can those Member States which have yet to ratify be expected to accept the Treaty at this stage without any problems.
It is true that the position of a majority of two thirds of the Member States which have fulfilled the commitment to ratify the CT in time and form cannot be ignored when planning the future of the European Constitution. Yet however we attempt to approach the problem and regardless of the somewhat forced arguments that are put forward, it is quite plain that, as things stand, in order for the CT to enter into force –or for any amendment of the current founding treaties (Article 48 TEU) to take place– ratification is required by all the High Contracting Parties (Article IV-447). And France, the Netherlands, the UK, Portugal, Ireland, Denmark, Sweden, Poland and the Czech Republic are as much High Contracting Parties as the 18 Member States who have ratified the Treaty.
The option of maintaining the CT in its current form must, therefore, be ruled out from the beginning. At the very least, some minor changes would be necessary. In fact, at present this is something that is even accepted by the ‘Friends of the Constitution’, which held a summit meeting in Madrid on 26 January 2007 following a joint Spanish-Luxembourg initiative. Following this meeting, the Spanish Foreign Minister declared that the 18 Member States –although in fact 22 were represented– were prepared ‘to make amendments to the Constitution in order to facilitate an agreement with the two Member States which had rejected it (France and the Netherlands) and the remaining seven which had postponed their decision’. That said, he also emphasised that the Member States which had already ratified preferred ‘an audacious proposal, although not a reckless one, to making a de minimis proposal which would inevitably lead to a de minimis agreement that would soon prove to be insufficient in practice’. In short, ‘an ambitious proposal’ was thus favoured. In fact, today only Giscard d’Estaing maintains his last ditch defence of the option of leaving the CT unchanged. There is no alternative, then, but to accept that this option has no chance of succeeding.
(b) The Option of Negotiations on the Basis of ‘Nice Plus’: Unsatisfactory, But Quite Possible
Having ruled out option (a), another possibility could be simply to forget the CT and to start negotiations again from scratch on the basis of the current primary treaty in force. In other words, to use the Treaty of Nice as the starting point. Without doubt, this option has its supporters among the ranks of the most euro-sceptic Member States. Statements such as ‘I think we have to take a step back and not have a constitutional treaty’ (Tony Blair, 19 April 2007) or ‘Europe does not need a constitution but rather the reform of the existing texts’ (Jaroslaw Kaczynski, 18 April 2007) appear on the face of it to provide backing for this possible way out of the current constitutional logjam. Nevertheless, this option, which is at one end of the spectrum of possibilities, is in our opinion wholly unsatisfactory. In the first place, it does away at a stroke with almost 10 years of work which –it should not be forgotten– was reflected in the final agreement of the last IGC signed by all the Member States in Rome, including those who, while totally overlooking the time-honoured principle of pacta sunt servanda, now reject the political agreement that was signed. Secondly, it does away with the work of the Convention which, despite the holes that some are now happy to pick in it, introduced an additional element of transparency, participation and legitimacy that the traditional intergovernmental conferences lacked. Thirdly, and most importantly from a political point of view, it is totally unacceptable for the two thirds of the Member States that, having fulfilled the commitments given by all in the last IGC, have already ratified the text, and in some cases (for example Spain) through a referendum.
In short, this option should not be allowed as the political compromise between not touching the CT and forgetting about it completely. If the 18 Member States which have already ratified accept that the CT is to be amended in order to be able to reach a final agreement that is acceptable to everyone, those which have yet to ratify should also accept that the negotiations in the future IGC be based on the text that all Member States accepted in Rome following the travaux preparatoires of the Convention. Anything else would not be about finding a compromise in the negotiations but rather caving in to the demands of the Member States that are most critical of the CT. That said, the events of recent weeks do anything but suggest that this option will be finally ruled out. Instead, we fear that it may ultimately be the option which prevails.
(c) The Option of Negotiations Based on the Constitutional Treaty: The Most Appropriate Alternative, But Difficult to Sustain
In the light of the above, in our opinion the most appropriate political option would be for negotiations to be based on the CT. This would involve making some slight changes to the text, namely those amendments that are needed to make the resulting treaty acceptable both to those who have already ratified it in its original form and also to those who have encountered –or looked for– internal problems in the ratification process. Clearly, the main difficulty is to delimit the scope of these amendments. The Member States which have already ratified would presumably aim for the fewest possible amendments, while those where ratification is pending would prefer the changes to much more substantial.
In this regard, it should not be forgotten that the final text of the CT was the fruit of a difficult compromise which reflected a complicated political balancing act. Thus, there were Member States which finally –and reluctantly– accepted reforms in exchange for other new features being inserted into the Treaty as a sort of compensation for their sacrifice. To give one important example, Spain’s acceptance of the new dual majority system in the Council was compensated in other institutional and material parts of the Treaty which, if amended now, would seriously damage the balance achieved at that time. As a result, the temptation to engage in cherry picking runs the serious risk of reopening the debate on key institutional questions. This would lead, at the very least, to long negotiations that would make it impossible to comply with the timetable required for the resulting text to come into force before June 2009. It would effectively amount to going back to the state of negotiations left open in Nice. For this reason, one of the possible options is that of a reduced Treaty, one that maintained the essence of the current CT after certain parts had been ‘pruned’ from it. This would basically mean rescuing the irreducible elements of the CT.
(d) Towards the Convergence of the Various Options: A New Reform Treaty with the Essential Elements of the Constitutional Treaty
From the above, we can see that the final solution could well be a symbiosis of the last two options, the result of which would be a reduced Treaty that substantively contained the irreducible elements of the CT and formally only involved another reform of the current founding treaties. To some extent it would be a convergence between what we have called a ‘reduced Treaty’ and what has been dubbed an ‘improved Treaty’. Ultimately, it is an option that could satisfy even those who favour a return to Nice, since the resulting text would probably differ quite markedly from that of the CT while it would still effectively be a new treaty amending the founding treaties currently in force which would contain the essence of the CT.
In addition, from the moment that it became a new treaty, there would not be any real difference between using the Treaty of Nice as the basis for negotiation while incorporating the most important elements of the CT into the new Treaty, and using the CT as the basis for negotiation while pruning it of those elements that were not essential. At least not if we take into account the difficult situation which we are currently in. This is particularly so since, in our view, it would be hard for the new treaty to avoid the need for ratification by all Member States, including the 18 which have already ratified the CT.
III. THE REDUCED TREATY OPTION: IN SEARCH OF THE LOWEST COMMON DENOMINATOR ACCEPTABLE TO ALL
1. Maintaining the Substance of the Constitutional Treaty: The Difficult Task of Specifying the Irreducible Essence
A reasonable approach would therefore be to look for the lowest common denominator acceptable to all in a reform of the current CT by removing certain very specific elements that would not affect the underlying political equilibrium referred to above. However, when trying to specify what exactly this lowest common denominator is, the problem is obviously defining what is meant by the irreducible essence of the CT. Once again, there is a great deal of difference between the amendments proposed by the ‘Friends of the Constitution’, who favour sticking as closely to the existing Treaty text as possible, and the most euro-sceptic Member States, who want to carry out more rigorous ‘pruning’.
Nevertheless, after an in-depth analysis of the positions taken by the different Member States in recent weeks, and in attempt to find some chink of light when really there is still just darkness, some initial points of contact can be made in an attempt to delimit this possible common area of agreement. Any consensus would basically have to be established by finding common ground between the so-called red lines that might be drawn by the Member States which have yet to ratify the CT and the maximum amount that the 18 who have already ratified would be prepared to concede.
2. Legal Nature of the Traditional Treaty Amending the Founding Treaties: Abandoning the (Formal) Constitutional Dimension of the New Treaty
An issue that must be addressed prior to the question of the precise content of any new treaty is the legal nature of the resulting text. In this regard it is probable that, given the existing situation and the positions on this point, this would involve a return to the traditional (international) treaties used to amend the founding treaties. It would therefore be a treaty amending the current founding treaties that, unlike the CT (Article IV-437), would not repeal the Treaty establishing the European Community (ECT) nor the Treaty on European Union (TEU), particularly if, as seems likely, it is decided to eliminate the controversial part III.
A different question is whether, as the CT states, the Union that is established will replace the current EU and the EC (Article IV-438) or whether, by contrast, the decision is taken to keep the EU and EC in their current state and simply introduce specific amendments to the founding treaties (Article 48 TEU). A possible intermediate position cannot be excluded here: one which led to the TEU being repealed and substituted by the new Treaty and the (amended) EC Treaty being maintained subject to the institutional and substantive amendments introduced by the new treaty (amending the current founding treaties of the EC and EURATOM).
In any event, it does appear clear that the new Treaty would remove the idea, at least formally, of there being a constitutional dimension. In fact, there does seem to be a certain degree of consensus about the perverse effect that the Treaty’s name has had. Calling the text in question ‘Constitution’ (Article I-1.1) or giving the founding Treaty the label ‘constitutional’ (Treaty establishing a Constitution for Europe) has probably been a mistake that has caused a negative reaction among quite a number of citizens. It has transmitted the false idea of having a political and legal effect on the sovereignty of Member States that is far removed from reality. There have even been critics who have seen the real purpose of the CT to be the creation of a future European super-state. It is therefore quite likely that the new treaty will return to the previous ‘step-by-step’ approach, and, while retaining essentially the same content, avoid using any terminology that suggests the idea of a constitution.
3. Minimum (and Likely) Content of the New Reduced Treaty: The Irreducible Nature of Part I of the Constitutional Treaty
(a) The Red Lines of the Member States that Have Not Ratified the Constitutional Treaty
Ultimately, what really matters is the content of the future treaty rather than its name. It is therefore very important to know the ‘red lines’ of those Member States which have yet to ratify; from this we may determine more precisely the scope for agreement in the IGC negotiation. In fact, it is expected that initially the two Member States where referendums have produced a negative result should state clearly the amendments that are required to make possible the ratification of the new Treaty in their respective States. In this regard, the French and Dutch proposals clearly favour the ‘reduced Treaty’ option.
In France’s case, this is not actually its government’s official position, since this cannot properly be known until Nicolas Sarkozy and the new French Government take an official position. In any case, the next President already presented a proposal for a new Treaty in a speech before the Friends of Europe Foundation on 8 September 2006. The Sarkozy proposal advocates a mini-treaty and its basic premise is that France will not call another referendum to decide on the same text. However, Sarkozy is in favour of reaching a new agreement, since ‘the Nice Treaty is inadequate because it does not enable the Union to function with 27 Member States’. The new treaty would, according to Sarkozy, be a mini-treaty that would only cover the EU’s most pressing needs, leaving all remaining reforms for a second phase that, in any event, would be postponed until after 2009, although no date is actually specified for this, and it could well be thought that if Sarkozy’s views prevail, none ever will be. The content of the mini-Treaty will be as follows: the provisions concerning the configuration of the qualified majority in the Council through the dual majority system (Member States and population); the extension of qualified majority voting and co-decision voting; the election of the President of the Commission by the European Parliament; the stable presidency of the Council; the creation of the position of EU Foreign Minister; citizens’ legislative initiative mechanisms (based on a petition presented by at least one million citizens) and enhanced cooperation; and the express attribution of legal personality to the EU. In addition, to avoid lengthening the debates in an IGC that would have to be short, Sarkozy proposes not to tackle the thorny issue of the reform of the Commission, but instead to postpone the discussion until 2014 and set up a new Commission in 2009 in accordance with the current rules in force. The Sarkozy proposal also includes other important aspects. Of note are the delicate issue of Europe’s geographical limits (differentiation between Member States and states with a preferential partnership), the financing of the Union and the need to modernise the EU’s policies on immigration, environment, energy, defence and monetary policy. However, what particularly stands out is his advocacy of variable geographic groups in certain areas, which he argues can be useful, ‘depending on the subject’. There would be no need for a referendum.
As for the Dutch government, in a letter sent to its national parliament dated 19 March 2007 it set out its position in some detail, making it quite clear what was needed for this country to be able to ratify a new Treaty (Letter from the Minister of Foreign Affairs and the Minister of European Affairs to the House of Representatives on the status of discussion on a new European treaty), apparently without the need for a referendum. From the outset, the proposal takes a constructive approach, accepting the need for a debate about a new treaty on the (substantive) basis of the current CT (‘it is almost self-evident that certain elements of the Constitutional Treaty will be drawn on’). This is basically for two reasons. First, because ‘many Member States have already ratified the text’. And, secondly, because ‘parts of the Constitutional Treaty will be useful in fulfilling the Netherlands’ desire to strengthen democracy and the EU’s capacity for decisive action’. It then goes on to establish the Netherlands’ red lines. The main one is to remove from the CT its constitutional nature (a treaty without the characteristics of a constitution). Thus, the proposal starts by demanding that the political primacy of the Member States should be made clear and that the EU will not become an autonomous organisation. Little detail is given as to how this requirement would be put into practice, but some argue that this would involve, for example, removing the provision concerning the Union’s symbols (Article I-8), the express reference to the legal supremacy of Community law (Article I-6) –although maintaining the meaning given to this by the case law of the Court of Justice– and, of course, erasing any references which suggest a constitutional nature. Obviously, this requires giving up any option of re-founding the Union (Article I-438) or repealing the previous treaties (Article I-437). What is clearly required is a treaty that simply amends the existing treaties. By contrast, the letter is clear that the new treaty should not include the full text of the Charter of Fundamental Rights (part II of the CT), although it does accept the latter’s legal nature. To combine both positions, it proposes including in the new treaty an ad hoc legal basis which would allow the EU to accede to the European Convention on Human Rights, which is a similar provision to that contained in part I of the CT (Article I-9.2). The Dutch government is also in favour of retaining the provisions of the CT that regulate the participation of the national parliaments in the control of the subsidiarity principle, and proposes reinforcing such participation in an attempt to increase democracy in the EU. It also advocates the express inclusion in the new treaty of the criteria for future enlargements of the EU, which we take to mean the Copenhagen criteria. Finally, the Dutch government identifies policy areas where it is in favour of greater European cooperation, namely energy, cross-border environmental problems (including climate change), asylum and immigration, terrorism, international crime, European economic competitiveness and foreign affairs.
Lastly, we cannot overlook the positions of Poland and the Czech Republic. Poland has consistently demanded the inclusion of a reference to Christian roots and, much more worryingly, a renegotiation of the dual majority mechanism in the Council contained in the CT. Further, Poland’s general anti-European tone in delivering its proposals causes concern. The Czech Republic is also critical and is clearly opposed to the CT, and at the very least demands that the new Treaty be shorn of all constitutional elements, including the title of Minister of Foreign Affairs for the High Representative for CFSP.
(b) The Irreducible Requirements of the Member States that have Already Ratified the Constitutional Treaty
However important the above ‘red lines’ may be with a view to attaining a new consensus in the Intergovernmental Conference, they are not the only ones on the table. It is natural that the 18 Member States which have already ratified should also limit the concessions that they are prepared to make, although it is still expected that these concessions will be significant ones. Thus, the agreement reached at the summit meeting held in Madrid by the ‘Friends of the Constitution’, as well as showing their willingness to renegotiate certain contents of the current CT, included certain elements which were probably there in an attempt to meet the particular sensitivities of those Member States most reticent about ratification. Thus, it was proposed to include ‘the accession criteria for new Member States’ (the Copenhagen criteria) which was perhaps an attempt to meet some of the internal criticisms that had arisen in France and the Netherlands. The same could be said of ‘strengthening European immigration policy’. And the proposal regarding ‘perfecting the control mechanisms of subsidiarity’ might be aimed at British worries about a loss of sovereignty and the Dutch requirement of greater participation of the national parliaments. Equally, reference is made to the ‘development of an energy policy’ which, in addition to addressing a general and growing concern of the Union and its citizens, was one of Poland’s particular concerns, while a ‘greater coordination of national economic policies’ and the development of a ‘European social area’ might be aimed at assuaging some of the heavier criticisms made of the CT in France.
That said, the agreement reached in Madrid was too vague and general. Its most important contribution was, without doubt, that it showed the readiness of the Member States which had already ratified in question to make changes to the text of the CT. In any event, these countries cannot be expected to show all of their cards before the start of the negotiations, which are bound to be complex.
(c) The Probable Content of the New Treaty: A ‘de minimis’ Solution
In our view, Sarkozy’s proposed mini-Treaty can be criticised for a number of reasons. First, it retains none of the CT’s essence. Rather than pruning the Treaty, Sarkozy proposes mutilating it beyond all recognition and reducing it to an absolutely insufficient bare minimum. Secondly, it only covers the institutional dimension and overlooks important substantive matters, such as everything relating to new competences in the defence area, or as regards Freedom, Security and Justice which, according to the proposal, would be initiated by the European Parliament. Thirdly, the proposed solution regarding reform of the Commission clearly infringes current law, which requires a new regulation for the Commission to be established in November 2009. The Dutch proposal is also clearly de minimis and raises very similar doubts to the Sarkozy proposal. However, being realistic, it does at least offer a starting point for negotiations.
In our opinion, therefore, the irreducible elements must be clarified if there is a genuine will to retain the essence of the CT. The four parts of the CT include elements which should be maintained, although part I is obviously the one with the most important new features. In part I, then, the non-negotiable elements would be as follows:
• The classification and definition of competences, as well as control of subsidiarity contained in an annexed protocol (early warning mechanism) and the widening of competences to cover areas like energy, tourism and administrative cooperation. It should also include freedom, security and justice as an area of shared competence of the Union (Article I-14.3).
• Institutional reforms, in particular the stable presidency of the Council (Article I-22), the position of the Minister for Foreign Affairs (Article I-28), the strengthening of the position of the European Parliament (including its position in the flexibility clause contained in Article I-18 or the budget) and the increased number of situations where qualified majority voting instead of unanimity will be used in the Council (more than 40). In our view, the new voting system in the Council based on the dual majority of Member States (55%) and population (65%) (Article I-25) should also be retained.
• The solidarity clause (Article I-43).
• The popular initiative of one million citizens (Article I-47).
This does not mean that we are not in favour of including the rest of part I. Matters such as the legal personality of the Union (Article I-7), new legislative acts (Articles I-33-39), the regulation of the Union’s values (Article I-2) and objectives (Article I-3), primacy (Article I-6), citizenship (Article I-10), enhanced cooperation (Article I-44), structured cooperation in the area of defence (Article I-41.6) and the Union’s policy vis-à-vis its neighbours (Article I-57) are also very important. However, they can all be deduced from the law already in force or the case law of the Court of Justice. More complicated is the position of issues like the voluntary withdrawal of a Member State from the Union (Article I-60) –its being based on the Vienna Convention on the Law of Treaties causes some controversy– or the status of churches (Article I-52), whose omission could give rise to serious opposition in different Member States. On the other hand, removing the provision related to symbols (Article I-8) or references to certain elements that some Member States consider to be constitutional in nature seems to be the price to be paid to obtain a consensus. This price should not, however, include the dual legitimacy of the Union (Article I-1).
As regards the Charter of Fundamental Rights contained in part II, both its contents and its legally binding nature must be left unaltered. How this is achieved could be subject to negotiation. Thus, including a single provision in the new treaty that refers to the Charter as a whole, at the same time as giving the Union the competence to accede to the European Convention on Human Rights (Article I-9.2), must be non-negotiable. Otherwise, an essential substantive aspect of the CT would be mutilated.
Part III obviously creates some serious difficulties. It cannot be simply removed, since some of the new features in part I are necessarily developed in it. Take, for example, questions as important as the legal standing of the Committee of the Regions before the Court of Justice (Article III-365.5), the powers of the European Parliament with respect to budgetary matters (Article III-310), or the increased number of situations to be decided in the Council by qualified majority voting. Equally, the new competences related to the area of Freedom, Security and Justice should be retained (Articles III-257-277) as a result of being considered as a shared competence in part I (Article I-14.2j), and it will probably be necessary to extend further competences in the areas of energy or the environment, with respect to climate change. That said, many other provisions in part III can clearly be removed because they already form part of the acquis.
Finally, from part IV we should retain the ordinary revision procedures (Article IV-443), the simplified revision procedure (Article IV-444) and the simplified revision procedure concerning internal Union policies and action (Article IV-445). As regards the remaining provisions, they will obviously have to be adapted to fit the nature of the new treaty, although they will probably not include the repeal of earlier treaties (Article IV-437) or the constitution of a new Union which is the legal successor to the current EU (Article IV-438).
In our opinion, the above would be the absolute ‘bottom line’. Anything which went beyond this would mean that the essence of the Treaty had not been retained.
4. The Need for Fresh Ratification by all Member States: The Impossibility of Retaining Alternative Mechanisms to New Ratification
In the light of the likely terms of the negotiations, it seems clear that whichever path is taken, the text resulting from the IGC will have to be ratified afresh by all Member States. It is true that there are some interesting ‘legal engineering’ proposals being mooted whose aim is to avoid the need for the 18 Member States who have already ratified the CT to go through the ratification process again, on the grounds that –simplifying to some extent– ‘whoever has ratified the most has also ratified the least’. But in our view, as soon as the final solution goes beyond the inclusion of simple protocols or declarations as was done to resolve the ratification crises involving Denmark (the Maastricht Treaty) and Ireland (Treaty of Nice), the new treaty will involve reforms of such magnitude that it will be practically impossible to avoid a fresh ratification process for all. It is a new negotiating process that will lead to a new treaty and, as such, it will have to be ratified afresh. Whether it is called a framework treaty, a founding treaty, a simple reform treaty or whatever, under no circumstances will it include the word ‘constitutional’.
A very different issue is whether those Member States like Spain who held an internal referendum prior to depositing the instrument of ratification would have to go through the same process again or whether they could make use of alternative mechanisms. In the case of Spain, this would mean authorisation through passing an organic law (ley orgánica) in accordance with article 93 of the Spanish Constitution.
IV. FINAL CONSIDERATIONS: TOWARDS THE INEVITABILITY OF FUTURE MECHANISMS OF CONSTITUTIONAL FLEXIBILITY
As things stand, ‘reach an agreement by whatever means possible’ on the grounds that ‘anything is better than a second failure’ seems to be the attitude of many. And in practice this will probably mean that a genuinely lowest common denominator agreement will prevail. A new treaty which would amend the current founding treaties and include the most significant institutional reforms of the CT, certain new competences with regard to immigration, energy and climate change and otherwise maintaining the status quo. Perhaps it is true that the needs of realpolitik leave no room for anything else at present. But at least the failure of the CT should make it necessary for everyone to engage in some fundamental reflection about the shape of the EU for the next decade.
First, under no circumstances should we accept as a starting point for this debate the false and counterproductive contrast that some try to make between the ‘Europe of results’ –supposedly pragmatic, realistic and ‘step-by-step’– and the ‘Europe of the Constitution’, where the CT is unfairly and deliberately distorted as being a utopian dream for a politically impossible Europe. The so-called Europe of results effectively continues to function with or without the CT. That being so, for the EU it would be advisable to have a ‘Europe of the CT’, which introduces the amendments needed to carry out a general redesign of the building –or the minibus, in the words of Iñigo Méndez de Vigo– meant for six Member States at the time of the Cold War and European division so as to be able to meet the needs of its current 27 tenants at a stage in the globalisation process which is far removed from that of 50 years ago.
Secondly, if we really want the successes of the last 50 years of European integration to continue into the future, certain things will have to be explained better, such as the achievements and benefits that EU membership provides in our daily lives. Otherwise, it will be difficult to reawaken the European dream and transmit to future generations any enthusiasm for the European project.
Thirdly, one clear lesson that can be extracted from the current situation is the pressing need to do something about the heavy burden of a system for revising the treaties which requires ratification by all Member States. If we want the Union of 27 to advance and to have genuine mechanisms to enable future deepening of the Union, alternative revision mechanisms will have to be examined. Here, the so-called small reform of the ECSC (former Article 95 of the ECSC Treaty) could be a starting point for this difficult debate. Obviously, we are fully aware of the problems created by the fact that any amendment of the need for ratification by all Member States will itself have to be approved on the basis of unanimity, and that some will resist this possibility.
Finally, in the light of the last point we believe that sooner or later the EU will have to consider very seriously the need to use mechanisms of constitutional flexibility or constitutional enhanced cooperation, or whatever we want to call them. In other words, mechanisms which, while retaining what has been achieved until now for all 27 Member States, allows those who want to go further to do so. Whether we like it or not, the fact is that (almost) irreconcilable positions as regards the future model of integration currently co-exist within the current Europe of 27.
Traducción - español
SOLUCIONES AL IMPASSE CONSTITUCIONAL ACTUAL EN LA UNIÓN EUROPEA: LA OPCIÓN DEL TRATADO REDUCIDO
José Martín y Pérez de Nanclares
Catedrático de Derecho Internacional Público en la Universidad de La Rioja y titular de la Cátedra Jean Monnet de Derecho Comunitario.
I. ASPECTOS GENERALES: LA BÚSQUEDA DE UNA SALIDA DEL ACTUAL LABERINTO CONSTITUCIONAL
Transcurridos casi dos años desde los referendos en Francia (29 de mayo de 2005) y en los Países Bajos (1 de junio de 2005), la Unión Europea (UE) continúa inmersa en un estado de confusión. Podríamos seguir pontificando acerca de si existe o no una auténtica crisis. Sin embargo, por desgracia, ya no hay tiempo para la reflexión y ha llegado la hora de enfrentarse cara a cara al tema de la constitución. En los próximos meses tendremos que intentar encontrar una salida del laberinto constitucional en el que estamos actualmente perdidos (véase Araceli Mangas: “El Rescate del Tratado Constitucional: qué y cómo se puede salvar”, ARI 17/2007).
En este sentido, la Declaración de Berlín de 25 de marzo de 2007, que señaló el 50 aniversario de los Tratados de Roma, fue efectivamente la primera ocasión que tuvimos para tomar la temperatura al paciente europeo. Y, sin embargo, esta importante Declaración no hizo referencia específica al Tratado Constitucional (TC). Lo único que contiene es una declaración en el último párrafo en la que señala que cincuenta años después de la firma del Tratado de Roma, “compartimos el objetivo de asentar la Unión Europea sobre bases comunes renovadas antes de las elecciones al Parlamento Europeo de 2009”. Dicho esto, a pesar de que no menciona expresamente al TC, está claro que el esfuerzo de aportar a la Unión unas “bases comunes renovadas” se refiere a la necesidad de encontrar una solución al actual impasse constitucional, dejando abierta la cuestión de la manera en que se conseguirá. De hecho, las posturas que han tomado los diferentes Estados miembros siguen siendo profundamente diferentes, y la posibilidad de que se entablen negociaciones sobre el nuevo Tratado con base en el Tratado de Niza, y no en el TC, es una posibilidad nada desdeñable. Sin embargo, lo que sí que establece la Declaración es cuándo –la solución escogida deberá estar en marcha antes de las elecciones al Parlamento Europeo en junio de 2009–. Está claro que este compromiso repercutirá en la agenda y, probablemente, también en el grado de ambición presente en el contenido del nuevo Tratado.
II. POSIBILIDADES Y OPCIONES DE CONTENIDO DEL NUEVO TRATADO: UN INTENTO DE CONSEGUIR LA CUADRATURA DEL CÍRCULO
1. Posibilidades para el Nuevo Tratado: Breve Conferencia Intergubernamental con un claro mandato y su ratificación antes de junio de 2009
Si, como parecería más que razonable, el objetivo reside en resolver el problema para la fecha en que los ciudadanos europeos vayan a las urnas a escoger a los nuevos miembros del Parlamento Europeo, la agenda está bastante clara. La próxima reunión del Consejo Europeo, que se celebrará los días 21 y 22 de junio, tendrá como finalidad la elaboración de un mandato claro y preciso que permita convocar una nueva Conferencia Intergubernamental. Sin duda, ello implicará la celebración de duras negociaciones en un complicado Consejo Europeo bajo la dirección de una Presidencia que, a través del sistema de reuniones “sherpa” (reuniones bilaterales entre la Presidencia y los representantes de los Estados miembros), se ha reservado un claro papel de liderazgo.
En cualquier caso, este Consejo Europeo tendrá que tomar una decisión final que deje paso libre a la celebración de la Conferencia Intergubernamental que deberá comenzar a trabajar a finales de septiembre o, como mucho, a principios de octubre. Esta tarea no resultará en absoluto sencilla, ya que las divergentes posturas de los Estados miembros continúan englobando tanto los pareceres de aquellos que quieren un nuevo tratado lo más cercano posible al actual TC, como los de aquellos que desean llevar a cabo negociaciones basadas en el Tratado de Niza y cuyo objetivo reside en acabar con el TC. Además, suponemos que, con independencia del contenido definitivo escogido, también se anhelará la aprobación del mismo por parte del Parlamento Europeo.
Según esto, sólo hay tiempo para una Conferencia Intergubernamental extraordinariamente breve. De hecho, por muy difícil que pueda parecer, la CIG tendrá que haber finalizado su trabajo en diciembre de 2007, de manera que el Consejo Europeo clausurado por la Presidencia portuguesa pueda aprobar definitivamente el texto definitivo. Después, se requerirán de seis a ocho semanas para que los expertos y lingüistas del Consejo puedan dar el necesario “lustre” al texto y elaborar el borrador definitivo del acuerdo. Esto significa que, a más tardar, el nuevo Tratado tendrá que estar preparado para su firma a finales de febrero de 2008, para así disponer del tiempo suficiente para su ratificación por parte de todos los Estados miembros antes de junio de 2009. La experiencia anterior demuestra que sería sumamente difícil concluir todo el proceso de ratificación en menos de 16 o 18 meses, lo que significa que si existe verdaderamente el deseo de cumplir el plazo previsto en la Declaración de Berlín, ésta es la única agenda posible, especialmente si tenemos en cuenta que algunos Estados miembros someterían a referéndum el nuevo Tratado.
Por lo tanto, el problema verdaderamente espinoso residirá en determinar el contenido del mandato de la CIG y –lo que es igualmente importante– el punto de partida de las negociaciones en la CIG (ya estén éstas basadas en el TC o en Tratados ya existentes).
2. Posibilidades para el Nuevo Tratado: ¿las negociaciones se basarán en el Tratado de Niza o en el Tratado Constitucional?
(a) La opción de conservar la forma actual del Tratado Constitucional: una opción (políticamente) imposible
La primera opción posible residiría en mantener el TC en su forma actual y buscar algún mecanismo que, de manera similar al que se concibió para Dinamarca cuando rechazó el Tratado de Maastricht (2 de junio de 1992) o para Irlanda cuando votó en contra del Tratado de Niza (29 de mayo de 2005), permitiera a Francia y a los Países Bajos reconsiderar sus votos en contra. A continuación, el TC recibiría la ratificación en los Estados miembros que aún tuvieran que emitirla. Ésta constituye, sin duda, la salida más deseable del impasse constitucional actual. Pero, en nuestra opinión, es tan deseable como imposible de alcanzar.
No seríamos realistas si pensáramos que Francia y los Países Bajos iban a repetir sus referendos con la esperanza de obtener el “sí” a un tratado que únicamente hubiera experimentado “cambios superficiales” (como las declaraciones ad hoc o un protocolo específico). De hecho, el Gobierno holandés ya ha descartado esta posibilidad. Y tampoco se puede esperar que los Estados miembros que todavía tienen que ratificar el Tratado lo acepten a estas alturas sin plantear problemas.
Es cierto que, a la hora de planear el futuro de la Constitución Europea, no puede desdeñarse la postura de la mayoría constituida por dos tercios de los Estados miembros que han cumplido su compromiso de ratificar el TC en el tiempo y la forma debidos. No obstante, con independencia del modo de enfocar el problema y de los argumentos un tanto forzados que se proponen, está bastante claro que, tal y como están las cosas, para que el TC entre en vigor –o para que tenga lugar alguna modificación de los tratados constitutivos de la Unión en vigor (artículo 48 TUE)–, se requiere la ratificación de todas las Altas Partes Contratantes (artículo IV-447). Y Francia, los Países Bajos, el Reino Unido, Portugal, Irlanda, Dinamarca, Suecia, Polonia y la República Checa son tan Altas Partes Contratantes como los 18 Estados miembros que han ratificado el Tratado.
La opción de mantener el TC con su contenido actual debe, por lo tanto, quedar descartada desde el principio. Como mínimo, serían necesarias algunas modificaciones de menor importancia. De hecho, actualmente, es algo que aceptan incluso los “Amigos de la Constitución”, que celebraron una cumbre en Madrid el 26 de enero de 2007, promovida conjuntamente por España y Luxemburgo. Tras dicha cumbre, el Ministro de Asuntos Exteriores español declaró que los 18 Estados miembros –a pesar de que en realidad se encontraban representados 22– estaban dispuestos a “introducir modificaciones a la Constitución con el fin de facilitar un acuerdo con los dos Estados miembros que la habían rechazado (Francia y los Países Bajos) y con los siete Estados restantes que habían pospuesto la toma de su decisión”. Dicho esto, también recalcó que a los Estados miembros que ya habían ratificado el Tratado les resultaba preferible abordar la superación de la actual crisis de la UE con “una propuesta audaz, que no temeraria, que hacerlo con una propuesta de mínimos que, inevitablemente, nos llevaría a un acuerdo igualmente de mínimos, que la realidad demostraría pronto insuficiente”. Es decir, que, por consiguiente, se abogó por “una propuesta audaz”. De hecho, en la actualidad, Giscard d’Estaing es el único que sigue defendiendo encarnizadamente la opción de mantener intacto el TC. Por lo tanto, no nos queda otra alternativa que aceptar que esta opción no deja posibilidad de éxito.
(b) La opción de las negociaciones con base en el Tratado de “Niza Plus”: insatisfactoria, pero bastante posible
Habiendo desechado la opción (a), otra posibilidad consistiría en simplemente olvidar el TC y retomar las negociaciones desde cero con base en el principal Tratado en vigor a día de hoy. En otras palabras, utilizar el Tratado de Niza como punto de partida. Es indudable que esta opción cuenta con adeptos entre las filas de los Estados miembros más euroescépticos. Surgen declaraciones como “Yo creo que debemos retroceder y no hacer un Tratado Constitucional” (Tony Blair, 19 de abril de 2007) o “Europa no necesita una Constitución, sino la reforma de los textos existentes” (Jaroslaw Kaczynski, 18 de abril de 2007) para, aparentemente, respaldar esta posible escapatoria del actual atasco constitucional. No obstante, esta opción, que se encuentra a un extremo del espectro de posibilidades, resulta, según nuestra opinión, absolutamente insatisfactoria. En primer lugar, acaba de un plumazo con casi 10 años de trabajo que –no debemos olvidar– quedaron reflejados en el acuerdo definitivo de la última CIG que firmaron todos los Estados miembros en Roma, incluidos los que, pasando plenamente por alto el consagrado principio de pacta sunt servanda, rechazan ahora el acuerdo político que se firmó. En segundo lugar, acaba con el trabajo de la Convención que, a pesar de los defectos que algunos se alegran de encontrarle, introdujo un elemento adicional de transparencia, participación y legitimación del que carecían las conferencias intergubernamentales tradicionales. En tercer lugar, y el más importante desde el punto de vista político, se trata de algo totalmente inaceptable para dos tercios de los Estados miembros que, habiendo cumplido los compromisos que adquirieron en la última CIG, han ratificado ya el texto y, en algunos casos (por ejemplo, en España), a través de un referéndum.
En resumen, esta opción no debería admitirse como el equilibrio político entre dejar intacto el TC y pasarlo totalmente por alto. Si los 18 Estados miembros que ya han ratificado el TC admiten que éste debe enmendarse para llegar a un acuerdo definitivo aceptable para todos, los que todavía deben ratificarlo deberían admitir también que las negociaciones en la próxima CIG se basaran en el texto que todos los Estados miembros aceptaron en Roma tras los travaux préparatoires de la Convención. De lo contrario, no se estaría buscando un compromiso en las negociaciones, sino que más bien se estaría cediendo a las postulaciones de los Estados miembros que se muestran más críticos hacia el TC. Dicho esto, los acontecimientos de las últimas semanas no hacen más que sugerir que esta opción quedará finalmente descartada. Sin embargo, nos preocupa que quizá sea ésta finalmente la opción que prevalezca.
(c) La opción de las negociaciones basadas en el Tratado Constitucional: la alternativa más apropiada, aunque difícil de llevar a término
A la vista de todo lo anterior, en nuestra opinión, la opción política más apropiada consistiría en que las negociaciones se basaran en el TC. Ello implicaría la realización de ligeras enmiendas al texto, especialmente las requeridas para que el tratado definitivo fuera aceptable, tanto para aquellos que ya lo hubieran ratificado con su contenido original, como para aquéllos que se han topado con problemas internos –o los han buscado– en el proceso de ratificación. Está claro que la principal dificultad reside en delimitar el alcance de dichas enmiendas. Los Estados miembros que ya han ratificado el TC seguramente pretenderán hacer las mínimas enmiendas posibles, mientras que los que todavía tienen pendiente su ratificación, preferirían hacer modificaciones mucho más sustanciales.
A este respecto, no debemos olvidar que el texto definitivo del TC fue el fruto de un difícil compromiso que reflejaba unos complicados malabarismos políticos. Por lo tanto, hubo Estados miembros que finalmente –y a regañadientes–aceptaron reformas a cambio de que se introdujeran en el Tratado nuevos detalles como un tipo de compensación por su sacrificio. Como ejemplo ilustrativo de ello, la aceptación por parte de España del nuevo sistema de “doble mayoría” en el Consejo se vio compensada en otras partes institucionales y materiales del Tratado que, si ahora se enmendaran, afectarían gravemente al equilibrio alcanzado en aquellos momentos. Por consiguiente, la tentación de dedicarse al llamado “picoteo” o “cherry picking” corre el alto riesgo de reabrir el debate sobre cuestiones institucionales clave. Esto conduciría, como mínimo, a la celebración de largas negociaciones que harían imposible cumplir la agenda requerida para que el texto definitivo entrara en vigor antes de junio de 2009. Efectivamente, sería retroceder al contexto de las negociaciones que se dejó abierto en Niza. Por esta razón, una de las posibles opciones es la de crear un Tratado reducido que mantuviera la esencia del TC actual, recortando algunas partes del mismo. Esto básicamente implicaría salvar los principales elementos del TC.
(d) Hacia la convergencia de las diferentes opciones: un nuevo Tratado de reforma con los elementos esenciales del Tratado Constitucional
De todo lo anterior podemos deducir que la solución definitiva podría residir en una simbiosis de las últimas dos opciones, de la que se derivaría un Tratado reducido que contendría fundamentalmente los elementos esenciales del TC y únicamente implicaría otra reforma de los tratados constitutivos actualmente en vigor. Hasta cierto punto, se trataría de una convergencia entre lo que hemos denominado “Tratado reducido” y lo que se ha traducido por “Tratado mejorado”. En última instancia, se trata de una opción que podría satisfacer incluso a aquellos que abogan por un retorno al Tratado de Niza, ya que, probablemente, el texto resultante diferiría bastante del recogido en el TC, al tiempo que se trataría en realidad de un nuevo tratado que modificaría los tratados constitutivos actualmente en vigor y que contendría la esencia del TC.
Además, en tanto en cuanto se convirtiera en un nuevo tratado, no habría una gran diferencia entre usar el Tratado de Niza como base de las negociaciones si se incorporaran los elementos más importantes del TC al nuevo Tratado, y usar el TC como base de las negociaciones si se despojara a éste de los elementos no esenciales del mismo. Por lo menos, no sería grande la diferencia si tenemos en cuenta la difícil situación en la que nos encontramos. Y esto es así porque, según nuestra opinión, sería difícil que el nuevo tratado eludiera la exigencia de la ratificación por parte de todos los Estados miembros, incluidos los 18 que ya han ratificado el TC.
III. LA OPCIÓN DEL TRATADO REDUCIDO: EN BUSCA DEL MÍNIMO COMÚN DENOMINADOR ACEPTABLE PARA TODOS
1. Mantener la médula del Tratado Constitucional: la difícil tarea de definir la mínima esencia indispensable
Un enfoque razonable residiría, por lo tanto, en buscar el mínimo común denominador aceptable para todos en una reforma del actual TC, eliminando determinados elementos muy específicos que no afectarían al equilibrio político subyacente al que nos hemos referido anteriormente. No obstante, a la hora de intentar definir exactamente cuál es este mínimo común denominador, el problema reside, obviamente, en especificar cuál es la mínima esencia indispensable del TC. Una vez más, existe una gran diferencia entre las enmiendas propuestas por los “Amigos de la Constitución”, que abogan por adherirse al máximo al texto del Tratado existente, y los Estados miembros más euroescépticos, que quieren llevar a cabo un “recorte” más riguroso.
No obstante, tras un estudio exhaustivo de las posturas de los diferentes Estados miembros en las últimas semanas, y a efectos de encontrar un atisbo de luz donde en realidad no sigue reinando sino la oscuridad, se pueden establecer algunos puntos de consenso iniciales en el afán de definir esta posible área de conformidad común. La llegada a cualquier consenso tendría que pasar básicamente por el hallazgo de una tangente común entre las llamadas líneas rojas que pudieran trazar los Estados miembros que todavía tienen que ratificar el TC y la máxima aportación que estarían dispuestos a conceder los 18 que ya lo han ratificado.
2. Naturaleza jurídica del tratado tradicional en modificación de los Tratados Constitutivos: abandono del carácter (formal) constitucional del nuevo Tratado
Un asunto que debe resolverse antes de concretar el contenido exacto de cualquier nuevo tratado consiste en definir la naturaleza jurídica del texto definitivo. A este respecto, es posible que, dada la situación actual y las posturas sobre este punto, dicha definición implicaría un retorno a los tratados tradicionales (internacionales) utilizados para modificar los tratados constitutivos. Por lo tanto, se trataría de un tratado que modificaría los tratados constitutivos actuales que, a diferencia del TC (artículo IV-437), no revocaría ni el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) ni el Tratado de la Unión Europea (TUE), especialmente si, tal y como parece, se decide eliminar la controvertida parte III.
Una cuestión diferente es la de dirimir si, tal y como establece el TC, la Unión constituida sustituirá a la actual UE y a la CE (artículo IV-438) o si, por el contrario, se tomará la decisión de mantener a la UE y la CE en su estado actual y simplemente se introducen enmiendas específicas a los tratados constitutivos (artículo 48 TUE). No podemos excluir aquí una postura intermedia: una postura que llevó a que se revocara el TUE y se sustituyera por el nuevo Tratado y a que el Tratado (modificado) de la CE se mantuviera sometido a las modificaciones institucionales y sustantivas introducidas por el nuevo tratado (en modificación de los actuales tratados constitutivos de la CE y el EURATOM).
En cualquier caso, sí parece claro que el nuevo Tratado desecharía la idea, al menos formalmente, de la existencia de una dimensión constitucional. De hecho, sí parece haber un determinado grado de consenso acerca del malsano efecto que ha tenido el nombre del Tratado. Llamar al texto en cuestión “Constitución” (artículo I-1.1) o colgarle al Tratado la etiqueta de “constitucional” (Tratado por el que se establece una Constitución para Europa) ha sido quizá un error que ha provocado una reacción negativa en no pocos ciudadanos. Ha transmitido la falsa idea de surtir efectos políticos y jurídicos sobre la soberanía de los Estados miembros, idea que dista mucho de la realidad. Ha habido incluso críticos que han considerado que el verdadero objetivo del TC consistía en la creación de un futuro súperestado europeo. Por lo tanto, es bastante probable que el nuevo tratado vuelva al anterior enfoque consistente en ir “paso a paso”, y, conservando esencialmente el mismo contenido, evite utilizar cualquier terminología que sugiera la idea de una constitución.
3. Contenido mínimo (y probable) del nuevo Tratado Reducido: el carácter indispensable de la Parte I del Tratado Constitucional
(a) Las líneas rojas de los Estados miembros que no han ratificado el Tratado Constitucional
En última instancia, lo que realmente importa es el contenido del futuro tratado, más que su nombre. Por consiguiente, es muy importante conocer las “líneas rojas” de aquellos Estados miembros que todavía tienen que ratificar el TC. Desde aquí, quizá podamos determinar con mayor exactitud el contenido que deberá acordarse en la negociación de la CIG. De hecho, se espera, en primer lugar, que los dos Estados miembros en los que ha triunfado el NO en los referendos, manifiesten claramente cuáles serían las enmiendas que deberían introducirse para poder ratificar el nuevo Tratado en sus respectivos Estados. A este respecto, las propuestas de Francia y Holanda abogan claramente por la opción del “Tratado Reducido”.
En el caso de Francia, no se trata realmente de la posición oficial de su Gobierno, ya que ésta no se conocerá con seguridad hasta que Nicolas Sarkozy y el nuevo Gobierno francés se pronuncien oficialmente al respecto. En cualquier caso, el próximo Presidente ya presentó una propuesta para el nuevo Tratado en un discurso ante los Amigos de la Fundación de Europa el 8 de septiembre de 2006. La propuesta de Sarkozy aboga por un “mini Tratado” y se apoya básicamente en que Francia no convocará otro referéndum para decidir la aceptación o el rechazo del mismo texto. No obstante, Sarkozy está a favor de alcanzar un nuevo acuerdo, ya que “el Tratado de Niza es insuficiente porque no permite a la Unión funcionar con 27 Estados miembros”. El nuevo tratado, según Sarkozy, sería un mini Tratado que únicamente cubriría las necesidades más acuciantes de la UE y dejaría de lado todas las reformas restantes para una segunda fase que, en cualquier caso, quedaría pospuesta hasta después de 2009, a pesar de que no se especifica realmente una fecha para ello, y podría pensarse, con razón, que si prevalece la opinión de Sarkozy, no se fijará nunca ninguna. El mini Tratado contendría los siguientes puntos: las disposiciones relativas a la configuración de la mayoría cualificada en el Consejo a través del sistema de la doble mayoría (Estados miembros y población); la ampliación de las situaciones que requieren el voto por mayoría cualificada y el procedimiento de codecisión; la elección del Presidente de la Comisión por el Parlamento Europeo; la presidencia estable del Consejo; la creación del cargo de Ministro de Asuntos Exteriores de la UE; los mecanismos de iniciativa legislativa popular (basada en una petición presentada al menos por un millón de ciudadanos) y la cooperación reforzada, y la atribución expresa de personalidad jurídica a la UE. Además, con el fin de evitar prolongar los debates en una CIG que debería ser breve, Sarkozy propone no abordar la espinosa cuestión de la reforma de la Comisión y posponer la discusión hasta el año 2014, creando una nueva Comisión en 2009 de acuerdo con la normativa actual en vigor. La propuesta de Sarkozy también engloba otros aspectos importantes. Destacan el delicado asunto de los límites geográficos de Europa (diferenciación entre Estados miembros y socios preferentes), así como la financiación de la Unión y la necesidad de modernizar las políticas de la UE sobre inmigración, medio ambiente, energía, defensa y política monetaria. No obstante, lo que resalta especialmente es su defensa de los grupos de geometría variable en determinadas zonas, que, según propugna, pueden ser útiles “en función del sujeto”. No sería necesario un referéndum.
En cuanto al Gobierno holandés, en una carta que envió a su Parlamento con fecha de 19 de marzo de 2007, presentó su postura con cierto detalle, dejando claro qué necesitaba el país para poder ratificar el nuevo Tratado (Carta del Ministro de Asuntos Exteriores y del Ministro de Asuntos Europeos a la Cámara de los Representantes, relativa al estado del debate sobre un nuevo tratado europeo), aparentemente, sin la necesidad de celebrar un referéndum. Desde el principio, la propuesta toma un enfoque constructivo, en aceptación de la necesidad de un debate sobre un nuevo tratado con base (sustantiva) en el TC actual (“es casi evidente que determinados elementos del Tratado Constitucional seguirán adelante”). Esto se debe fundamentalmente a dos razones. En primer lugar, porque “muchos Estados miembros ya han ratificado el texto”. Y, en segundo lugar, porque algunas “partes del Tratado Constitucional serán útiles para satisfacer el deseo de los Países Bajos de reforzar la democracia y la capacidad de la UE para tomar medidas decisivas”. A continuación, define las líneas rojas de los Países Bajos. La principal consiste en eliminar el carácter constitucional del TC (un tratado sin las características de una Constitución). Por lo tanto, la propuesta comienza con la solicitud de que se aclare la primacía política de los Estados miembros y de que la UE no se convierta en una organización autónoma. No aportan gran detalle sobre el modo en que esto último se pondría en práctica, pero algunos opinan que ello implicaría, por ejemplo, la supresión de la disposición relativa a los símbolos de la Unión (artículo I-8), la expresa referencia a la supremacía jurídica de la legislación comunitaria (artículo I-6) –a pesar de conservar el significado atribuido a este término por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia– y, por supuesto, la eliminación de cualesquiera referencias que sugieran un carácter constitucional del TC. Obviamente, esto implica renunciar a cualquier opción de reconstitución de la Unión (artículo IV-438) o de derogación de los tratados anteriores (artículo IV-437). Lo que implicaría claramente sería la elaboración de un tratado que simplemente enmendara los tratados existentes. Por el contrario, la carta sugiere claramente que el nuevo tratado no debería incluir el texto íntegro de la Carta de los Derechos Fundamentales (parte II del TC), a pesar de que sí reconoce la naturaleza jurídica de la misma. Con el fin de combinar ambas posiciones, propone incluir en el nuevo tratado una base jurídica ad hoc que permitiría a la UE suscribir el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, lo que constituye una disposición similar a la recogida en la parte I del TC (artículo I-9.2). El Gobierno holandés está también a favor de mantener las disposiciones del TC que regulan la participación de los Parlamentos nacionales en el control del principio de subsidiariedad, y propone reforzar dicha participación a efectos de incrementar la democracia en la UE. Asimismo, defiende la inclusión expresa en el nuevo tratado de los criterios para nuevas ampliaciones de la UE, que suponemos se refiere a los criterios de Copenhague. Por último, el Gobierno holandés identifica las áreas políticas en las que se manifiesta a favor de una mayor cooperación europea, que especialmente son la energía, los problemas medioambientales fronterizos (incluido el cambio climático), el asilo político y la inmigración, el terrorismo, la delincuencia internacional, la competitividad económica europea y los asuntos exteriores.
Finalmente, no podemos pasar por alto las posturas de Polonia y la República Checa. Polonia ha solicitado constantemente la inclusión de una referencia a las raíces cristianas y, de manera mucho más preocupante, una renegociación del procedimiento de la doble mayoría en el Consejo, recogido en el TC. Además, es preocupante el generalizado tono antieuropeísta de Polonia al presentar sus propuestas. La República Checa también se muestra crítica y se opone claramente al TC y, como mínimo, solicita que el nuevo Tratado se vea despojado de todos los elementos constitucionales, incluido el cargo de Ministro de Asuntos Exteriores en sustitución del Alto Representante de la PESC.
(a) Las principales exigencias de los Estados miembros que ya han ratificado el Tratado Constitucional
Con independencia de la importancia que puedan tener las “líneas rojas” anteriormente expuestas a efectos de alcanzar un nuevo consenso en la Conferencia Intergubernamental, no son las únicas que están sobre la mesa. Como es natural, los 18 Estados miembros que ya han ratificado el texto deberían también limitar las concesiones que están dispuestos a hacer, a pesar de que se sigue teniendo la esperanza de que dichas concesiones sean significativas. Por lo tanto, el acuerdo alcanzado en la cumbre celebrada en Madrid por los “Amigos de la Constitución”, además de poner de manifiesto el deseo de renegociar determinados aspectos del TC actual, incluía ciertos elementos que probablemente constaban en el mismo con la intención de remover las sensibilidades concretas de los Estados miembros más reticentes a la ratificación. Así, se propuso incluir “los criterios de adhesión para nuevos Estados miembros” (los criterios de Copenhague), lo que quizá se hizo con la intención de despertar algunas de las críticas internas que se habían planteado en Francia y los Países Bajos. Lo mismo podría decirse acerca del “refuerzo de la política europea de inmigración”. Y la propuesta del “perfeccionamiento de los mecanismos de control del principio de subsidiariedad” podría pretender remover las preocupaciones británicas sobre la pérdida de soberanía y llevar a debate la exigencia holandesa de una mayor participación de los Parlamentos nacionales. También se hacía referencia al “desarrollo de una política energética” que, además de dar respuesta a una preocupación general y creciente de la Unión y sus ciudadanos, era un asunto que preocupaba especialmente a Polonia. Por último, la contemplación de una “mayor coordinación de las políticas económicas nacionales” y del desarrollo de un “ámbito social europeo” podría estar encaminada a mitigar algunas de las más severas críticas presentadas sobre el TC en Francia.
Dicho esto, el acuerdo alcanzado en Madrid era demasiado impreciso y general. Su mayor contribución fue, sin duda, demostrar la disposición de los Estados miembros que ya habían ratificado el TC a efectuar enmiendas al mismo. En cualquier caso, no puede esperarse que dichos Estados muestren todas sus cartas antes del comienzo de las negociaciones, que, por necesidad, serán complejas.
(c) El contenido probable del nuevo Tratado: una solución “de mínimos”
Según nuestra opinión, el mini Tratado propuesto por Sarkozy puede criticarse por varias razones. En primer lugar, no conserva en absoluto la esencia del TC. Más que recortar el Tratado, Sarkozy propone su mutilación más allá de todo reconocimiento, y una reducción del mismo a un riguroso mínimo, absolutamente insuficiente. En segundo lugar, sólo cubre la dimensión institucional e ignora asuntos sustantivos importantes, como todo lo relativo a las nuevas competencias en el ámbito de defensa, o lo concerniente a la Libertad, la Seguridad y la Justicia que, de acuerdo con su propuesta, se instauraría por el Parlamento Europeo. En tercer lugar, la solución propuesta en relación con la reforma de la Comisión infringe claramente la legislación actual, que exige una nueva normativa para la Comisión que debería adoptarse en noviembre de 2009. La propuesta holandesa también es claramente una propuesta de mínimos y plantea dudas muy similares a la propuesta de Sarkozy. No obstante, para ser realistas, sí que ofrece al menos un punto de partida para las negociaciones.
Según nuestra opinión, por lo tanto, deberá quedar claro cuáles son los elementos principales del TC si es que existe un deseo real de conservar su esencia. Las cuatro partes del TC incluyen elementos que deberían mantenerse, a pesar de que la parte I es, obviamente, la que presenta las novedades más importantes. En la parte I, por lo tanto, los elementos no negociables serían los siguientes:
• La clasificación y definición de competencias, así como el sistema de control del principio de subsidiariedad recogido en el protocolo adjunto (mecanismo de alerta temprana) y la ampliación de competencias para cubrir materias como la energía, el turismo y la cooperación administrativa. También debería incluir el espacio de libertad, seguridad y justicia como un ámbito de competencia compartida de la Unión (artículo I-14.3).
• Las reformas institucionales, en particular, la presidencia estable del Consejo (artículo I-22), el cargo de Ministro de Asuntos Exteriores (artículo I-28), el fortalecimiento de la posición del Parlamento Europeo (incluida su posición en la cláusula de flexibilidad recogida en el artículo I-18 o el presupuesto) y el mayor número de situaciones (más de 40) en el que se exigirá en el Consejo la mayoría cualificada, en lugar de la unanimidad. A nuestro juicio, el nuevo sistema de votación en el Consejo basado en la doble mayoría de los Estados miembros (un 55%) y la población (un 65%) (artículo I-25) también debería conservarse.
• La cláusula de solidaridad (artículo I-43).
• La iniciativa popular de un millón de ciudadanos (artículo I-47).
Esto no significa que no estemos a favor de incluir las restantes disposiciones de la parte I. Asuntos como la personalidad jurídica de la Unión (artículo I-7), los nuevos actos legislativos (artículos I-33-39), la regulación de los valores (artículo I-2) y los objetivos (artículo I-3) de la Unión, la primacía legal (artículo I-6), la ciudadanía (artículo I-10), la cooperación reforzada (artículo I-44), la cooperación estructurada en el ámbito de defensa (artículo I-41.6), y la política de la Unión con respecto a sus países vecinos (artículo I-57) también son asuntos muy importantes. No obstante, todos pueden deducirse de la legislación ya en vigor o de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Más complicada es la situación de algunos asuntos, como la retirada voluntaria de un Estado miembro de la Unión (artículo I-60) –ya que, al basarse en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, provoca algunas controversias– o el estatuto de las iglesias (artículo I-52), cuya omisión daría lugar a una seria oposición de varios Estados miembros. Por otro lado, la supresión de la disposición relativa a los símbolos (artículo I-8) o las referencias a determinados elementos que algunos Estados miembros consideran constitucionales por su naturaleza, parece el precio que habrá que pagar para alcanzar un consenso. No obstante, dicho precio no debería incluir la doble legitimidad de la Unión (artículo I-1).
En lo que respecta a la Carta de los Derechos Fundamentales recogida en la parte II, tanto su contenido como su naturaleza jurídicamente vinculante deberán permanecer inalterados. El modo de conseguir lo anterior podría someterse a negociación. Por lo tanto, la inclusión de cualquier disposición en el nuevo tratado que se refiriera a la Carta en conjunto, al tiempo que se dotara a la Unión de competencia para acceder al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos (artículo I-9.2), deberá ser innegociable. De lo contrario, se mutilaría un aspecto sustantivo esencial del TC.
La parte III, obviamente, suscita serios problemas. No puede ser simplemente suprimida, ya que algunas de las novedades en la parte I quedan desarrolladas en esta parte. Por ejemplo, asuntos tan importantes como la posición jurídica del Comité de las Regiones ante el Tribunal de Justicia (artículo III-365.3), los poderes del Consejo Europeo en materia presupuestaria (artículo III-313), o el mayor número de situaciones que deberán decidirse en el Consejo a través del sistema de la mayoría cualificada. Igualmente, deberían conservarse las nuevas competencias relativas al espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (artículos III-257-277), ya que se trata de competencias consideradas como compartidas en la parte I (artículo I-14.2j), y quizá fuera necesario crear más competencias en los ámbitos de la energía o el medio ambiente, en relación con el cambio climático. Dicho esto, muchas otras disposiciones de la parte III pueden claramente suprimirse porque ya forman parte del acervo comunitario.
Por último, de la parte IV deberíamos conservar el procedimiento de revisión ordinario (artículo IV-443), el procedimiento de revisión simplificado (artículo IV-444) y el procedimiento de revisión simplificado relativo a las políticas y acciones internas de la Unión (artículo IV-445). En lo que respecta a las disposiciones restantes, obviamente, deberán adaptarse para que encajen en la naturaleza del nuevo tratado, aunque probablemente no incluirán la revocación de los tratados anteriores (artículo IV-437) o la constitución de una nueva Unión, sucesora jurídica de la actual UE (artículo IV-438).
En nuestra opinión, lo expresado anteriormente constituiría “lo fundamental” del TC. Si se ignorara, no se estaría respetando la esencia del Tratado.
4. La necesidad de una ratificación “fresca” por parte de todos los Estados miembros: la imposibilidad de conservar mecanismos alternativos para una nueva ratificación
A la luz de los probables términos de las negociaciones, parece claro que cualquiera que sea el camino que se siga, el texto final de la CIG deberá recibir de nuevo la ratificación de todos los Estados miembros. Es cierto que se están planteando algunas propuestas de “ingeniería jurídica” interesantes, cuyo objetivo consiste en evitar la exigencia de que los 18 Estados miembros que ya han ratificado el TC tengan que volver a cumplir el proceso de ratificación, y que se basan en que –resumiendo hasta cierto punto– “aquéllos que ya han ratificado el máximo, también han ratificado el mínimo”. Pero, en nuestra opinión, en caso de que la solución definitiva fuera más allá de la inclusión de simples protocolos o declaraciones, tal y como se hizo para resolver los problemas de ratificación de Dinamarca (Tratado de Maastricht) e Irlanda (Tratado de Niza), el nuevo tratado requerirá la realización de reformas de tal magnitud que será prácticamente imposible evitar un nuevo proceso de ratificación por parte de todos los Estados. Se trata de un nuevo proceso de negociación que llevará a la elaboración de un nuevo tratado y, como tal, deberá ratificarse de nuevo. Tanto si recibe la denominación de tratado marco, tratado constitutivo, simple tratado de reforma o cualquier otra denominación, bajo ningún concepto incluirá el término “constitucional”.
Cuestión muy diferente es la de si aquellos Estados miembros como España, que celebraron un referéndum interno antes de depositar el instrumento de ratificación, tendrían que atravesar el mismo proceso de nuevo o podrían utilizar mecanismos diferentes. En el caso de España, se podría hacer mediante una autorización obtenida a través de la aprobación de una Ley Orgánica, de conformidad con el artículo 92 de la Constitución Española.
IV. CONSIDERACIONES FINALES: EN CAMINO HACIA LA INEVITABLE CREACIÓN DE FUTUROS MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD CONSTITUCIONAL
Tal y como están las cosas, “alcanzar un acuerdo por cualquier medio” con base en que “cualquier cosa es mejor que otro fracaso” parece la actitud de muchos. Y en realidad esto quizá signifique que prevalecerá un auténtico acuerdo basado en un mínimo común denominador. Un nuevo tratado que modificaría los tratados constitutivos actuales e incluiría las reformas institucionales más significativas del TC, determinadas competencias relativas a la inmigración, la energía y el cambio climático, y que conservaría el statu quo. Quizá sea cierto que las necesidades de una realpolitik no deje actualmente sitio para nada más. Pero, al menos, el fracaso del TC debería exigir que todos llevaran a cabo una fundamental reflexión acerca de la figura de la UE para la próxima década.
En primer lugar, no deberíamos aceptar bajo ninguna circunstancia como punto de partida para este debate la comparación falsa y contraproducente que algunos intentan establecer entre la “Europa de los resultados” –supuestamente pragmática, realista y ‘paso a paso’– y la “Europa de la Constitución”, en la que se distorsiona injusta y deliberadamente al TC como un sueño utópico para una Europa políticamente imposible. La llamada Europa de los resultados continúa efectivamente funcionando con o sin el TC. Siendo así, sería recomendable que la UE tuviera una “Europa del TC”, que introdujera las enmiendas necesarias para llevar a cabo un nuevo diseño general del edificio –o del minibús, en palabras de Iñigo Méndez de Vigo– que, en principio, se construyó para seis Estados miembros en el período de la Guerra Fría y la Europa de la división, de manera que se puedan satisfacer las necesidades de sus 27 inquilinos actuales en el escenario del proceso de globalización, muy distinto del de hace 50 años.
En segundo lugar, si realmente queremos que los logros obtenidos en la integración europea en los últimos 50 años sigan sucediéndose en el futuro, deberán explicarse mejor algunas cosas, como los beneficios y las ventajas que nos aporta la pertenencia a la UE en nuestras vidas cotidianas. De lo contrario, será difícil hacer renacer el sueño de Europa y transmitir a las futuras generaciones cualquier entusiasmo por el proyecto europeo.
En tercer lugar, una clara lección que puede sacarse de la situación actual es la acuciante necesidad de hacer algo con la pesada carga de un sistema de análisis de los tratados que requiere la ratificación por parte de todos los Estados miembros. Si queremos que la Unión de los 27 avance y posea auténticos mecanismos que permitan la futura profundización de la Unión, deberá estudiarse la implantación de procedimientos de revisión alternativos. En este caso, la llamada pequeña reforma de la CECA (antiguo artículo 95 del Tratado de la CECA) podría constituir un punto de partida para este difícil debate. Obviamente, somos totalmente conscientes de los problemas originados por el hecho de que cualquier enmienda de la necesidad de ratificación por parte de todos los Estados miembros tendrá que ser aprobada por unanimidad, y de que algunos se opondrán a dicha posibilidad.
Por último, a la luz del último punto, creemos que, antes o después, la UE deberá considerar muy seriamente la necesidad de utilizar procedimientos de flexibilidad constitucional o de cooperación constitucional reforzada, o como los queramos llamar. En otras palabras, procedimientos que, al tiempo que conservan los logros obtenidos hasta ahora por los 27 Estados miembros, permita que los que quieran ir más allá, lo hagan. Tanto si nos gusta o no, el hecho es que en la actual Europa de los 27 coexisten posturas (casi) irreconciliables con respecto al futuro modelo de integración.
inglés al español: Moda 2
Texto de origen - inglés Women’s Accessories Spring-Summer 2008 Collection
The Salvatore Ferragamo Accessories collection for Spring-Summer 2008 draws on art, cinema, and fashion to bring luxury into the open air.
It features lavish crocodile bags in geranium pink and silk scarves and hats worthy of the most discerning divas.
The collection also brings back Marilyn Monroe’s celebrated shoes. It is no wonder why stars and celebrities have long worn Salvatore Ferragamo.
Shoes. The collection pays tribute to the Fifties with ultra-feminine tapered heels.
The sensual pump that Salvatore Ferragamo created for Marilyn Monroe is updated in crocodile and innovative materials.
The concept of luxury without excess can be seen in the pure lines of this collection, creating a balance of shapes and proportions.
Classic shoes are given crisp, clean lines in an understatement that pays homage to the essence of shapes.
The pieces are seamless and the lines are soft. Polished patent leather cocktail sandals feature a tapered heel. The eye to detail has a vaguely Asian feel, and perfect shapes are embellished with drapery, decoration, twisted leather and plissé. Exotic skins - viper, lizard, crocodile, and Galuchat - are folded like origami sheets, and metallic leather is given three different coats of gold. Gold monoi buckles have delicate floral patterns.
A new clasp from Salvatore Ferragamo’s inexhaustible archives features the impeccable, timeless design of the Vara shoe.
Ballerina shoes are done over with brightly coloured patent leather in red, blush, iris, emerald green, Shanghai blue, and geranium pink. The crocodile ballerina shoes in cognac are as extravagant as the glittery water shoes are whimsical. Ultra-flat sandals with two straps in crocodile are both simple and chic. Driving shoes with exclusive textured soles and updated clasps are offered in an array of colours from the collection, with models in crocodile and patent leather for even more luxury behind the wheel.
Bags. This season bags are light, soft and expertly handcrafted, showcasing leather craftsmanship at its best.
The totes in exquisite materials are weightless.
Exotic leathers and high-tech fabrics are celebrated, with a casual, flamboyant line that bears the Ferragamo Gancio clasp, coated in coral red and colours from the collection’s palette. The Fiera print gets a new look, with two new patterns and two new colours. The iconic fuchsia design meets beige backgrounds, with a dark chocolate brown finish. The tiger’s fierce eyes turn orange on a white background inside a black leather cage.
Structured bags are made with metal adornment and sliding handles in genuine, natural grain viper. Salvatore Ferragamo’s fascination with wicker is revealed in bags and cases that mix elegant finishes with significant details.
The collection features ultra-soft crocodile folded into origami shapes and clutches in exotic metallic leathers or fine Galuchat. The handbags take their inspiration from the Vara shoe. The true luxury of this collection is in its palette, with the spotlight on the shopping bag in geranium pink crocodile with an ultra-soft hand.
Silk. The colours are soft and seductive, nuanced for chiaroscuro effects. Exclusive silk, linen and cashmere weaves showcase splendid textural effects: embroidery on silk, lurex and devoré. The patterns are rich and intricate.
They feature flowers, fruit, animals and marine life in nuances of lemon yellow, peach, orange and coral. Colours explode in seven extraordinary patterns inspired by Oriental rugs, fit inside perfect frames. Leopard heads appear on the luxurious towels in the collection, while wide-brimmed hats have floral patterns for long days in the sun.
The key chains bring back classic Salvatore Ferragamo symbols, like the Gancio and patent leather Vara.
Whimsical charms take on the shape of shoes, while jewellery in mother-of-pearl, amethyst, conch, and tiger’s eye becomes ever more intricate.
Traducción - español Colección Primavera-Verano 2008 de Accesorios para Mujer
La colección de accesorios de Salvatore Ferragamo para la temporada de primavera-verano de 2008 recurre al arte, el cine y la moda para llevar el lujo al aire libre.
Presenta fastuosos bolsos de piel de cocodrilo en rosa geranio, y pañuelos de seda y sombreros dignos de las más elegantes divas.
Además, la colección retoma los elogiados zapatos de Marilyn Monroe. No es de extrañar que las estrellas y celebrities lleven años luciéndose con Salvatore Ferragamo.
Zapatos. La colección rinde homenaje a los años cincuenta con afilados y ultrafemeninos tacones.
Los sensuales zapatos de tacón alto que Salvatore Ferragamo diseñó para Marilyn Monroe adquieren un look actual con su acabado en piel de cocodrilo e innovadores materiales.
El concepto del lujo sin excesos puede percibirse en las líneas puras de esta colección, en la que se crea un equilibrio entre formas y proporciones.
Los zapatos clásicos aparecen diseñados con líneas nítidas, limpias, en una comedida expresión que rinde homenaje a la esencia de las formas.
Se trata de confecciones sin costuras y de líneas suaves. Las sandalias de cocktail en charol pulido presentan afilados tacones. En la búsqueda del detalle se percibe un ligero toque asiático, y las perfectas formas quedan acicaladas con encajes, ornamentos, cuero enroscado y plissé. Las pieles exóticas – de serpiente, lagarto, cocodrilo y piel de tiburón o galuchat – simulan con sus pliegues las hojas de origami y el cuero metálico se reviste de tres capas de oro. Las hebillas de monoi dorado presentan delicados estampados florales.
Un nuevo broche extraído de los inagotables archivos de Salvatore Ferragamo pone de relieve el impecable y eterno diseño de los zapatos Vara.
Las bailarinas se actualizan con el brillante charol en distintas e intensas tonalidades como el rojo, el rosa, el violeta, el verde esmeralda, el azul océano y el rosa geranio. Las bailarinas de piel de cocodrilo en color cognac son tan extravagantes como fantasioso resulta el centelleante calzado para el agua. Las sandalias ultraplanas con dos correas en piel de cocodrilo son sencillas a la par que chic. Los zapatos para conducir con exclusivas suelas texturadas y actualizadas hebillas se encuentran disponibles en una amplia gama de tonalidades de la colección y en piel de cocodrilo y charol, para llevar aún más lujo al volante.
Bolsos. Esta temporada, los bolsos son ligeros, suaves y están confeccionados a mano por grandes expertos que exponen su mejor savoir-faire en la artesanía de la piel.
Los bolsones, en exquisitos materiales, muestran una sorprendente ingravidez.
La colección elogia las pieles exóticas y los tejidos de alta tecnología con una línea casual y extravagante que porta la hebilla Gancio bañada en rojo coral y en otras variedades cromáticas de la colección. El estampado Fiera adquiere un nuevo look con dos nuevos diseños y dos nuevos tonos. El icónico diseño fucsia se combina con fondos beige y un acabado en marrón chocolate. Los fieros ojos del tigre se tornan anaranjados sobre un fondo blanco inmerso en una negra jaula de piel.
Los bolsos armados están confeccionados con adornos metálicos y asas móviles en auténtica piel de serpiente de grano natural. La fascinación de Salvatore Ferragamo por el mimbre queda patente en los bolsos y las maletas que combinan elegantes acabados con expresivos detalles.
La colección presenta artículos en piel de cocodrilo plegada en formas papirofléxicas y bolsos de mano en exóticas pieles metálicas o en delicado galuchat. Los bolsos toman su inspiración de los zapatos Vara. El verdadero lujo de esta colección reside en su paleta de colores, que pone la guinda en el rosa geranio del bolso shopping en piel de cocodrilo con un asa ultrasuave.
Seda. Los colores son suaves y seductores, matizados para obtener efectos claroscuros. Los exclusivos tejidos de seda, lino y cachemir realzan los espléndidos efectos de las diferentes texturas: encajes de seda, lurex y devoré. Los estampados son ricos y sofisticados.
En ellos nos movemos entre flores, frutas y animales y buceamos por las profundidades del mar con destellos de amarillo limón, melocotón, naranja y coral. La explosión de colorido en siete estampados extraordinarios inspirados en las alfombras orientales encaja en formas perfectas. En las lujosas toallas de la colección encontramos estampados de cabezas de leopardo, mientras que en los sombreros de ala ancha predominan los motivos florales para los largos paseos bajo el sol.
Los llaveros retoman los clásicos símbolos de Salvatore Ferragamo, como son el motivo “Gancio” y el charol de la colección Vara.
Los caprichosos colgantes adoptan la forma de zapatos, mientras que la joyería en nácar, amatista, concha y ojo de tigre se torna aún más sofisticada.
portugués al español: Mediação Penal
Texto de origen - portugués
Mediação Penal
Explicitação de um Modelo Aplicativo
Albertina Pereira
Juíza Desembargadora no Tribunal da Relação do Porto
Secretária-Geral Adjunta do Agrupamento Europeu dos Magistrados pela Mediação
Como definição geral, a mediação traduz-se numa técnica de resolução de conflitos, através de um profissional, que auxilia as partes a encontrarem os seus verdadeiros interesses e a preservarem-nos num acordo criativo em que ambos ganham.
Através da mediação as partes auxiliadas por um terceiro (neutro) e imparcial, encontram por si próprias uma solução negociada e amigável, para pôr fim ao litígio que entre elas emergiu.
Em tese, pode, assim dizer-se, que este mecanismo tem como pressuposto que ambas as partes desejam soluções que respeitem os interesses de ambas.
Constitui característica essencial do processo de mediação, como iremos ver, o sigilo em que todo o “processo” se desenvolve, devendo mediador ser credível e gerar a confiança e o respeito, para que os mediados nele confiem e com franqueza exponham os seus pontos de vista, as suas convicções, os seus temores, as suas fraquezas, no convencimento de que não serão utilizados contra si.
Através da mediação a solução nunca é imposta às partes, pois são estas que, por si próprias, irão descobrir, defender e harmonizar os seus interesses, sendo o mediador, como se salientou, um terceiro na descoberta desses interesses.
Os cidadãos participam, deste modo, directamente na resolução do seu conflito, falando-se, neste caso, de uma justiça horizontal.
A par da conciliação e da arbitragem, as experiências em Portugal no âmbito da mediação dizem respeito, sobretudo, à mediação familiar, à mediação prevista pela Lei Tutelar Educativa (lei penal dos jovens), à mediação desenvolvida nos Julgados de Paz.
Encontra-se também prevista (e já em funcionamento) a mediação laboral.
Todos estes meios têm vindo a ser desenvolvidos em Portugal, no âmbito de um movimento conhecido por – Resolução Alternativa de Litígios (RAL), também designado de Alternative Dispute Resolution (ADR).
Esse movimento emergiu na sequência do que tem vindo a ser propugnado, tanto pelo Conselho da Europa, como pela União Europeia. Esta considera mesmo, a melhoria do acesso ao direito, como um dos principais objectivos para o estabelecimento de um espaço de liberdade, segurança e justiça e apela ainda, expressamente, a um modelo de justiça negociada, de compensação, reparação ou restaurativa.
À justiça restaurativa nos referiremos de seguida, a propósito da mediação penal.
Através da decisão – quadro do Conselho da União Europeia de 15 de Março de 2001, relativa ao estatuto da vítima em processo penal, prevê-se, no seu art. 10, a consagração da mediação, no âmbito do processo penal, a pôr em prática pelos Estados Membros até 22 Março de 2006.
Após um período de estudo e debate, em Portugal acaba de ser publicado o diploma legal relativo à mediação penal – Lei 20/2007, de 12 de Junho, que entrará em vigor já no próximo dia 12 de Julho de 2007, por um período experimental de 2 anos e em circunscrições a designar pelo Ministério da Justiça.
A mediação penal apenas se aplicará aos processos penais iniciados após a sua entrada em vigor.
A Lei 20/2007, não introduziu grandes alterações relativamente àquela que tinha sido a sua última Proposta de Lei (107/X), mas traduziu-se numa mudança relativamente à primeira versão da proposta de lei apresentada pelo Governo.
Nessa primeira proposta, estavam previstos os crimes públicos, semi-público e particulares, apenas delimitados pela medida da pena, que não deveria exceder 5 anos.
Na segunda e última versão da proposta de lei, e agora, na Lei 20/2007, estão previstos apenas os crimes semi-público e particulares, desde que, igualmente, não puníveis com pena superior a 5 anos de prisão.
Estão excluídos da mediação penal:
1) os crimes contra a liberdade ou autodeterminação sexual;
2) quando se trate de processo por crime de peculato, corrupção ou tráfico de influência;
3) quando o ofendido seja menor de 16 anos
4) os casos em que seja aplicável processo sumário ou sumaríssimo.
Para além disso, nos casos de crimes semi-públicos (dependentes de queixa), a mediação em processo penal, só pode ter lugar quando se trate de crime contra as pessoas ou de crime contra o património.
A mediação penal está prevista apenas para a fase do inquérito – onde se investiga a existência do crime, seus agentes se recolhem as provas com vista à dedução da acusação - que em Portugal é dirigido pelo Ministério Público (MP).
Dentro dos contornos em que é admitida, a mediação pode ter lugar:
1) Por determinação do MP, desde que se mostrem reunidos indícios da prática do crime pelo arguido e se façam sentir exigências de prevenção.
2) Mediante requerimento do ofendido e do arguido.
Em qualquer desses casos, compete ao MP designar um mediador, que deve constar de uma lista de mediadores credenciados pelo Ministério da Justiça, ao qual enviará uma descrição sumária do objecto processo e a informação essencial sobre o arguido e ofendido (remessa do inquérito ou do processo).
Tanto o arguido como o ofendido são notificados da remessa do inquérito para mediação, através de modelo próprio aprovado pelo Ministério da Justiça.
A remessa do processo para mediação determina suspensão dos prazos:
- Para deduzir acusação por parte do MP.
- De duração máxima do inquérito.
- Dos prazos de prescrição do procedimento criminal (até sua devolução pelo mediador, ou em caso de acordo, até à data fixada para o seu cumprimento).
Na posse daqueles elementos enviados pelo MP, o mediador contacta o ofendido e o arguido, a fim de se obter o seu consentimento livre e esclarecido para a mediação, que é sempre um acto voluntário.
Nesse encontro, o mediador explicará no que consiste o “processo” de mediação, qual a sua finalidade (obtenção de um acordo) quais as regras que lhe são aplicáveis (saber escutar, respeitar o outro, falar cada um de sua vez, as partes têm de estar predispostas a falar, a comunicar), quais os direitos e deveres que cabem a cada um, e onde se contam, o direito de em qualquer momento ser revogado o consentimento para a mediação (direito ao arrependimento), o direito a fazerem-se acompanhar por advogado, direito a não pagamento de custas, bem como o dever de qualquer deles guardar segredo sobre o que se venha passar, o que seja dito, nas sessões de mediação.
Nesse contacto, o mediador deve fazer ainda um esforço para percepcionar o grau de consciência e maturidade tanto do arguido como do ofendido, a fim de poder concluir se ambos reúnem condições para participar no processo de mediação.
Se tanto o arguido como o ofendido deram o seu acordo, para participarem no processo de mediação, os dois assinarão um termo de consentimento, por alguns também chamado contrato de mediação, onde ficarão a constar as regras a que obedece a mediação.
Obtido o consentimento inicia-se o processo de mediação.
A própria lei define o processo de mediação, como informal e flexível.
A mediação é conduzida, como se disse, por um terceiro, o mediador, que vai promover a aproximação entre o arguido e o ofendido, desbravando as barreiras comunicacionais, as limitações ou dificuldades de diálogo, apoiando as partes de modo activo e dinâmico no sentido da obtenção de um acordo que permita a reparação dos danos causados pelo facto ilícito e contribua para a restauração da paz social.
Incumbirá ainda ao mediador minimizar, atenuar, e dentro do possível repor equilíbrio, naquilo que é apontado como um dos maiores problemas da justiça restaurativa e que consiste em colocar vítima e agressor num pequeno espaço e em plano de igualdade, quando existirão as diferenças decorrentes da posição de cada um em face da agressão e respectiva gravidade e/ou danosidade social, bem como as diferenças decorrentes da idade, posição social, económica, familiar, cultural, etc.
A isso acresce o facto de a mediação pressupor a admissibilidade por parte do arguido da prática da infracção, sendo certo que, em caso de não se atingir o acordo e/ou, como se verá, o cumprimento dos deveres dele decorrentes, isso implicará (acrescidas) dificuldades para a vítima, que se poderá vir a cruzar com o arguido na audiência de julgamento, quando é certo que o mesmo goza da presunção de inocência até ao trânsito em julgado da decisão condenatória.
Isto para já não falar do conflito sempre latente, entre o dever de sigilo ou de confidencialidade que, como se aduziu, a medição pressupõe e o conhecimento da prática dos factos criminosos por parte do arguido.
Com o acordo, vai permitir-se ao agressor reparar os danos causados pelo facto ilícito. Isso pode verificar-se através do pagamento de uma determinada quantia, a reconstrução do que se danificou, a realização de certo tipo de tarefas, etc. Mas, o acordo, pode também passar por uma satisfação moral, um pedido de desculpas, um abraço ou um aperto de mão. Tudo depende do caso em concreto.
De acordo com a Lei 20/2007, que estamos a analisar, o conteúdo do acordo é livremente fixado pelas partes, embora nele se não possam incluir:
1) sanções privativas da liberdade,
2) ou consagrar deveres que ofendam a dignidade do arguido.
3) O cumprimento do acordo não pode prolongar-se por mais de seis meses.
Na justiça restaurativa aposta-se, assim, no entendimento entre o agressor a vítima, permitindo-se a esta, a reparação e a sua reabilitação em termos razoáveis e de exiquibilidade, às vezes o simples restabelecimento de relacionamentos normais e de proximidade (vizinhança, trabalho, etrc.
Através da justiça restaurativa pode ainda a vítima obter a satisfação moral que lhe permita atenuar os efeitos psicológicos do crime, recuperar a sua auto-estima . Nestes casos, fala-se em reparação emocional ou simbólica.
A justiça restaurativa permite, ainda, às partes reflectir sobre o facto danoso.
- Da banda do arguido, o mesmo é confrontado com os factos por si cometidos e respectivas consequências, tanto para a vítima, como também para a sua própria vida;
Com aquela reflexão o mesmo tomará também consciência do(s) porquê(s), das razões da sua atitude, fazendo-o sentir-se mais consciente, autónomo e responsável pelo seu comportamento.
- Da parte da vítima, a mesma vai poder expressar as suas opiniões, o sofrimento porque passou, e também confrontar o arguido sobre as razões do seu comportamento.
Poderá obter uma equilibrada reparação, um pedido de perdão ou de desculpas e assim, reconquistar a paz, a tranquilidade e, quantas vezes, o seu amor próprio.
A justiça restaurativa não é, porém justiça privada.
É antes justiça de cariz comunitário na medida em que pressupõe a reconciliação, a solidariedade humana, bem como a responsabilização da própria sociedade no que toca à ressocialização do infractor, no pressuposto de que é ela mesma, em última instância, a grande responsável pela prática da delinquência.
Ainda de acordo com a Lei 20/2007, se as partes chegarem a acordo, o mesmo é reduzido a escrito, (contrariamente ao próprio processo de mediação que deve ser oral, para melhor se salvaguardar a confidencialidade) e assinado pelas partes, sendo transmitido ao MP.
A assinatura do acordo equivale a desistência de queixa do ofendido e à não oposição por parte do arguido.
Se o acordo respeitar os requisitos legais, o MP homologa a desistência de queixa, o que será de imediato comunicado ao mediador, ofendido e arguido.
No caso do acordo não ser cumprido no prazo fixado, o ofendido pode renovar a queixa no prazo de um mês, podendo ser reaberto o inquérito.
Na hipótese de se não lograr o acordo, ou de ter sido ultrapassado o prazo de 3 meses desde a remessa do processo para mediação, o mediador informa o MP, e o processo penal prossegue.
Por tudo quanto antes se referiu, não é pequena nem simples, a tarefa deste tipo do mediador penal.
Para além dos deveres deontológicos que lhe assistem, e de que a seguir se dará conta, o mediador deve ainda ser activo e dinâmico, ter espírito de liderança, capacidade de comunicação, disciplina, paciência e tolerância (saber ouvir é essencial), bem como firmeza e sensibilidade.
De acordo com o novo, regime legal, apenas poderá ser mediador penal, aquele que faça parte de uma lista organizada, actualizada e publicitada pelo Ministério da Justiça, mediante prévia selecção.
Os mediadores deverão ter mais de 25 anos de idade, estarem no pleno gozo dos seus direitos civis, terem licenciatura ou experiência profissional adequada (a meu ver, preferencialmente, direito, psicologia ou sociologia) estar habilitado com um curso de mediação penal reconhecido pelo Ministério da Justiça, ser pessoa idónea para o exercício da actividade de mediador penal e ter o domínio da língua portuguesa (poderá ser estrangeiro).
À semelhança do que resulta do Código Europeu de Conduta dos Mediadores, a Lei 20/2007, também consagrou que no exercício das suas funções, o mediador deve observar os deveres de imparcialidade (deverá tratar o ofendido e o agressor sem prejudicar ou beneficiar nenhum deles), independência (o mediador não pode estar sujeito ou condicionado por qualquer tipo de força ou pressão, seja ela, económica política, religiosa ou outra), confidencialidade (dever de guardar segredo profissional e de respeitar o segredo de justiça) e de diligência (desempenhando as funções com competência e zelo, dentro do(s) prazo(s) legalmente previsto(s), a mediação deve estar concluída em 3 meses, admitindo o legislador, uma prorrogação de 2 meses).
Na sequência do carácter sigiloso em que todo o processo de mediação se deve desenvolver, o mediador não pode intervir por qualquer forma, nem ser testemunha em procedimentos subsequentes à mediação.
Da análise sumária efectuada ao novo regime legal pode ainda dizer-se o seguinte:
A mediação penal foi desenhada de forma tímida, pois muito embora estejamos a considerar um regime experimental, deveria abarcar-se qualquer fase do processo penal como resulta da lei-quadro da União Europeia, sem que ocorra razão para assim se não verifique.
Na mediação penal rejeita-se a figura do juiz sem qualquer justificação.
É um dado cultural que a intervenção do juiz ainda que meramente homologatória é sentida pelas partes, como alguém já disse, como uma cobertura de legalidade, de afirmação e reconhecimento dos direitos violados e da obrigatoriedade do cumprimento dos deveres acordados.
Em jeito de síntese, diria ainda que, não obstante algumas insuficiências que o diploma legal apresenta, é de saudar a consagração da mediação penal.
Esta assume-se, verdadeiramente, como um novo paradigma, pois assenta numa visão flexível, participada, humana e conciliatória de justiça, que não pode deixar de se realçar e aplaudir.
Quanto à eficácia da mediação penal no sistema de justiça penal português, apenas o tempo dará a resposta.
De qualquer modo, como através dela, poderemos manter aberta a Porta da Esperança numa sociedade mais justa e em paz consigo mesma.
Queiramos e saibamos TODOS, trilhar esse NOVO CAMINHO !
Muito Obrigada pela Vossa Atenção.
Traducción - español
Mediación Penal
Explicación de un Modelo Aplicable
Albertina Pereira
Jueza de Levantamiento de Embargos en la Audiencia Territorial de Oporto. Secretaria General Adjunta de la Agrupación Europea de Magistrados para la Mediación.
Si la definimos de un modo general, la mediación consiste en una técnica de resolución de conflictos a través de un profesional que asiste a las partes en la tarea de hallar sus verdaderos intereses y salvaguardarlos gracias a un acuerdo constructivo en la que ambas partes salen ganando.
A través de la mediación, las partes, asistidas por un tercero (neutral) e imparcial, encuentran por sí mismas una solución pactada y amistosa, a efectos de poner fin al litigio que surgió entre ambas.
Así, de un modo general, puede decirse que este mecanismo tiene el requisito consistente en que ambas partes deseen encontrar soluciones que respeten los respectivos intereses.
Como veremos más adelante, una característica esencial del procedimiento de mediación la constituye la confidencialidad con la que se desarrolla todo el “proceso”, y el mediador debe ser una persona creíble y generar confianza y respeto, con el fin de que los mediados confíen en él y expongan con franqueza sus puntos de vista, sus convicciones, sus temores y sus debilidades, en el convencimiento de que no serán utilizados en su contra.
A través de la mediación, la solución nunca queda impuesta a las partes, ya que son éstas las que, por sí mismas, descubrirán, defenderán y armonizarán sus intereses, siendo el mediador, tal y como ha quedado anteriormente expuesto, un tercero en el hallazgo de dichos intereses.
Los ciudadanos participan de este modo directamente en la resolución de sus conflictos, en cuyo caso hablamos de justicia horizontal.
En Portugal, al igual que la conciliación y el arbitraje, la mediación se ha llevado a cabo principalmente en el ámbito de la mediación familiar, la mediación prevista en la Ley Tutelar Educativa (ley penal de menores) y la mediación efectuada en los Juzgados de Paz.
Asimismo, se encuentra prevista (y ya está en funcionamiento) la mediación laboral.
Todos estos recursos jurídicos se han desarrollado en Portugal en el ámbito de un movimiento conocido por el nombre de “Resolução Alternativa de Litígios (RAL)” [Resolución Alternativa de Litigios], también denominado Alternative Dispute Resolution (ADR).
Dicho movimiento surgió tras las recomendaciones efectuadas tanto por el Consejo de Europa, como por la Unión Europea. En realidad, ésta considera la mejoría del acceso a la justicia como uno de los principales objetivos para el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia y apela además, expresamente, a un modelo de justicia negociada, de compensación y de reparación o restaurativa.
A la justicia restaurativa nos referiremos más adelante cuando hablemos de la mediación penal.
A través de la Decisión marco del Consejo de la Unión Europea, de 15 de marzo de 2001, relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal, queda prevista en su artículo 10 la consagración de la mediación en el ámbito del procedimiento penal, la cual debían poner en práctica los Estados miembros a más tardar el día 22 de marzo de 2006.
Tras un período de estudio y debates, en Portugal acaba de publicarse la ley relativa a la mediación penal – Ley 20/2007, de 12 de junio, que entrará en vigor ya el próximo 12 de julio de 2007, por un período de prueba de 2 años, en las circunscripciones que designará el Ministerio de Justicia.
La mediación penal únicamente se aplicará a los procesos penales iniciados tras su entrada en vigor.
La ley 20/2007 no ha introducido grandes modificaciones con respecto a la que fue su última Propuesta de Ley (107/X), pero sí que supone un cambio en relación con la primera versión de la propuesta de ley presentada por el Gobierno.
En dicha primera propuesta se encontraban previstos los delitos públicos, semipúblicos y privados, sólo delimitados por la cuantía de la pena, la cual no debía superar los 5 años de prisión.
En la segunda y última versión de la propuesta de ley, y actualmente, en la Ley 20/2007, únicamente se encuentran previstos los delitos semipúblicos y privados, siempre que, al igual que en la propuesta anterior, no lleven emparejada una pena superior a los 5 años de prisión.
Se encuentran excluidos de la mediación penal:
1) los delitos contra la libertad o la autodeterminación sexual;
2) los procesos por los delitos de malversación de fondos, corrupción o tráfico de influencias;
3) los casos en los que la víctima sea menor de 16 años;
4) los casos en los que sea aplicable el procedimiento sumario o sumarísimo.
Además de las exclusiones anteriores, en los casos de los delitos semipúblicos (que dependan de demanda), la mediación en el procedimiento penal sólo podrá tener lugar cuando se trate de delitos contra las personas o de delitos contra el patrimonio.
La mediación penal únicamente se encuentra prevista para la fase de instrucción – en la que se investiga la existencia del delito y sus agentes recaban las pruebas con vistas a llevar a cabo la acusación – que en Portugal se encuentra dirigida por el Ministerio Fiscal (MF).
Dentro de los límites en las que se encuentra admitida, la mediación puede tener lugar:
1) Por determinación del MF, siempre que se reúnan indicios de la comisión del delito por el acusado y se considere necesario tomar medidas preventivas;
2) A instancias de la víctima y del acusado.
En cualquiera de estos casos, el MF será el encargado de designar un agente mediador que deberá constar en una lista de agentes mediadores acreditados por el Ministerio de Justicia, el cual enviará una descripción sumaria del objeto del litigio y la información esencial sobre el acusado y la víctima (remisión de la instrucción o del proceso).
Tanto el acusado como la víctima serán notificados de la remisión de la instrucción para llevar a cabo la mediación a través de un modelo propio aprobado por el Ministerio de Justicia.
La remisión del proceso para la mediación determinará la suspensión de los siguientes plazos:
- El plazo para efectuar la acusación por parte del MF;
- El plazo de duración máxima de la instrucción;
- Los plazos de prescripción del procedimiento criminal (hasta su devolución por el mediador o, en caso de acuerdo, hasta la fecha fijada para su cumplimiento).
Una vez tiene en su posesión los instrumentos expedidos por el MF, el mediador se pone en contacto con la víctima y con el acusado a efectos de obtener su consentimiento libre y fundamentado para la mediación, que es siempre un acto voluntario.
En ese encuentro, el mediador explicará en qué consiste el “proceso” de mediación, cuál es su finalidad (el alcance de un acuerdo), cuáles son las normas que le son aplicables (saber escuchar y respetar al otro, hablar cada uno a su turno, las partes tienen que estar dispuestas a hablar, a comunicarse), cuáles son los derechos y deberes correspondientes a cada uno y dónde se enumeran, el derecho de poder revocar en cualquier momento el consentimiento para la mediación (derecho al arrepentimiento), el derecho a verse asistidos de un abogado, el derecho a no pagar las costas, así como el deber de ambos de mantener la confidencialidad de lo que acontezca o se diga en las sesiones de mediación.
En dicho contacto, el mediador debe además esforzarse por percibir el grado de consciencia y madurez, tanto del acusado como de la víctima, con el fin de poder concluir si ambos se reúnen en condiciones de participar en el proceso de mediación.
Si tanto el acusado como la víctima prestan su aprobación para participar en el proceso de mediación, ambos firmarán un acta de consentimiento, que algunos denominan asimismo contrato de mediación, en el que constarán las normas a las que se encuentra sometida la mediación.
Obtenido el consentimiento, se inicia el proceso de mediación.
La propia ley define el proceso de mediación como un proceso informal y flexible.
La mediación se encuentra dirigida, según la denominación que recibe, por un tercero o mediador que promoverá la aproximación entre el acusado y la víctima, limando las barreras comunicativas y las limitaciones o dificultades de diálogo, y apoyando a las partes de un modo activo y dinámico a efectos de alcanzar un acuerdo que permita la reparación de los daños causados por el hecho ilícito y contribuya a la restauración de la paz social.
Asimismo, corresponderá al mediador minimizar, atenuar y, dentro de lo posible, restablecer el equilibrio en lo que se considera uno de los mayores problemas de la justicia restaurativa y que consiste en reunir a la víctima y al agresor en un pequeño espacio y en plano de igualdad, ya que existirán diferencias derivadas de la situación de cada una de las partes ante la agresión y la correspondiente gravedad y/o daño social, así como las diferencias derivadas de la edad o la posición social, económica, familiar, cultural, etc.
A esto se le añade el hecho de que la mediación presupone el reconocimiento por parte del acusado de la comisión de la infracción, si bien es cierto que, en caso de no alcanzar el acuerdo y/o, tal y como veremos, el cumplimiento de las obligaciones de éste derivadas, la víctima se enfrentará a (mayores) dificultades, ya que se encontrará con el acusado en la vista del juicio, gozando este último de la presunción de inocencia hasta el pronunciamiento de la decisión condenatoria en firme.
Y todo esto sin hablar del conflicto siempre latente entre el deber de mantener el secreto o la confidencialidad que, tal y como se ha dicho, la mediación exige, y el conocimiento de la comisión de los hechos delictivos por parte del acusado.
Con el acuerdo se va a permitir al agresor reparar los daños ocasionados por el hecho ilícito, lo que podrá efectuarse a través del pago de una determinada cantidad, la reposición del objeto dañado, la realización de cierto tipo de servicios, etc... Pero el acuerdo también puede consistir en una satisfacción moral, una petición de disculpas, un abrazo o un apretón de manos. Todo depende del caso en concreto.
De acuerdo con la Ley 20/2007 que estamos analizando, el contenido del acuerdo queda libremente fijado por las partes, aunque en él no pueden constar:
1) sanciones privativas de libertad;
2) obligaciones que atenten contra la dignidad del acusado;
3) un acuerdo cuyo cumplimiento se prolongue durante más de seis meses.
En la justicia restaurativa se apuesta así por el entendimiento entre el agresor y la víctima, permitiéndose a esta última la reparación y su reposición en términos razonables y factibles que, en ocasiones, consiste en el simple restablecimiento de unas relaciones normales y de proximidad (vecindad, trabajo, etc.).
A través de la justicia restaurativa, la víctima puede también obtener la satisfacción moral que le permita atenuar los efectos psicológicos del delito, recuperar su autoestima. En estos casos, se habla de reparación emocional o simbólica.
La justicia restaurativa permite asimismo a las partes reflexionar sobre el hecho dañoso.
- En cuanto al acusado, éste se ve enfrentado a los hechos por él cometidos con las correspondientes consecuencias, tanto para la víctima, como también para su propia vida;
Gracias a dicha reflexión, el infractor tomará también consciencia del (de los) motivo(s), de las razones de su actitud, sintiéndose así más consciente, libre y responsable de su comportamiento.
- En cuanto a la víctima, ésta podrá expresar sus opiniones y el sufrimiento que padeció, así como preguntar cara a cara al acusado acerca de las razones de su comportamiento.
Podrá obtener una reparación equilibrada, una petición de perdón o de disculpas y, así, recuperar la paz, la tranquilidad y, en muchas ocasiones, su amor propio.
La justicia restaurativa no es, sin embargo, una justicia de carácter privado.
Se trata más bien de una justicia de cariz comunitario, en la medida en que presupone la reconciliación, la solidaridad humana y la responsabilidad de la propia sociedad en lo que respecta a la reintegración social del infractor, a sabiendas de que es dicha sociedad, en última instancia, la máxima responsable de la existencia de la delincuencia.
Asimismo, de acuerdo con la Ley 20/2007, si las partes llegan a un acuerdo, el mismo se plasma por escrito, (el contrario que el propio proceso de mediación, que debe ser oral a efectos de salvaguardar mejor la confidencialidad) y se firma por las partes, transmitiéndose a continuación al MF.
La firma del acuerdo equivale a la retirada de la denuncia por parte de la víctima y a la falta de oposición por parte del acusado.
Si el acuerdo respeta los requisitos legales, el MF ratifica la retirada de la denuncia, hecho que se comunicará de inmediato al mediador, a la víctima y al acusado.
En caso de que el acuerdo no se cumpliera en el plazo determinado, el acusado podrá renovar la denuncia en el plazo de un mes, pudiendo reabrirse la fase de instrucción.
En caso de que no se lograra alcanzar un acuerdo o de que hubiera transcurrido el plazo de 3 meses desde la remisión del proceso a la mediación, el mediador lo comunicará al MF y proseguirá el proceso penal.
Por todo lo anteriormente expuesto, la tarea de este tipo de mediador penal no es ni exigua ni sencilla.
Además de las obligaciones deontológicas que le corresponden, de las que se dará cuenta a continuación, el mediador también debe ser una persona activa y dinámica, tener espíritu de liderazgo, capacidad de comunicación, disciplina, paciencia y tolerancia (saber escuchar es esencial), así como firmeza y sensibilidad.
De acuerdo con el nuevo régimen jurídico, únicamente podrá ser mediador penal aquél que forme parte de una lista organizada, actualizada y publicada por el Ministerio de Justicia, previa selección.
Los mediadores deberán tener más de 25 años de edad, encontrarse en pleno gozo de sus derechos civiles, contar con la licenciatura o la experiencia profesional adecuada (a mi modo de ver, preferentemente derecho, psicología o sociología), estar facultado por un curso de mediación penal reconocido por el Ministerio de Justicia, ser la persona idónea para el ejercicio de la actividad de mediador penal y dominar la lengua portuguesa (podrá ser extranjero).
Al igual que lo contemplado en el Código Europeo de Conducta para Mediadores, la Ley 20/2007 también estableció que, en el ejercicio de sus funciones, el mediador deberá observar las obligaciones de imparcialidad (deberá tratar a la víctima y al agresor sin perjudicar o beneficiar a ninguno de ellos), independencia (el mediador no podrá estar sometido o condicionado por ningún tipo de fuerza o presión, ya sea económica, política, religiosa o de otro tipo), confidencialidad (deberá mantener el secreto profesional y respetar el secreto de justicia) y diligencia (deberá desempeñar sus funciones con competencia y celo dentro del (de los) plazo(s) legalmente previsto(s), ya que la mediación debe concluir en el plazo de 3 meses, aunque el legislador admite una prórroga de 2 meses).
Debido al carácter confidencial al que debe ajustarse el proceso de mediación, el mediador no puede intervenir de ningún modo ni declarar como testigo en procedimientos posteriores a la mediación.
Del breve análisis efectuado al nuevo régimen jurídico, puede concluirse también lo siguiente:
La mediación penal fue objeto de un diseño tímido, ya que, a pesar de que estemos evaluando un régimen experimental, debería abarcar cualquier fase del proceso penal, tal y como resulta de la Ley Marco de la Unión Europea, ya que no existen razones para lo contrario.
En la mediación penal se rechaza la figura del juez sin justificación alguna.
Culturalmente, el juez, además de tenerse por una figura meramente ratificadora, las partes lo conciben, como ya hubo quien comentó, como una defensa de la legalidad, de afirmación y de reconocimiento de los derechos violados, así como de la obligatoriedad del cumplimiento de los deberes acordados.
A modo de síntesis, diría además que, sin perjuicio de la existencia de algunas deficiencias que presenta la ley, es de alabar la consagración de la mediación penal.
Esta figura es considerada, indudablemente, como un nuevo paradigma, ya que se asienta en una visión flexible, participativa, humana y conciliadora de la justicia, que no puede sino alabarse y aplaudirse.
En cuanto a la eficacia de la mediación penal en el sistema de la justicia penal portuguesa, sólo el tiempo nos dará la respuesta.
De todos modos, dado que a través de ella podremos mantener abierta la Puerta de la Esperanza en una sociedad más justa y en paz consigo misma,
¡Debemos TODOS querer y saber recorrer este NUEVO CAMINO!
Muchas gracias por su atención.
francés al español: Recommandation Rec(2003)20 du Comité des Ministres aux Etats membres
Texto de origen - francés CONSEIL DE L’EUROPE
COMITE DES MINISTRES
Recommandation Rec(2003)20
du Comité des Ministres aux Etats membres
concernant les nouveaux modes de traitement de la délinquance juvénile et le rôle de la justice des mineurs
(adoptée par le Comité des Ministres le 24 septembre 2003, lors de la 853e réunion des Délégués des Ministres)
Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,
Considérant que la délinquance juvénile est perçue comme un sujet de grande préoccupation dans un certain nombre de pays d'Europe;
Conscient du fait que, malgré la stabilité relative des taux globaux de la délinquance juvénile, sa nature et son degré de gravité appellent de nouvelles réponses et de nouvelles méthodes d'intervention;
Considérant que le système de justice pénale traditionnel ne peut pas, en tant que tel, offrir des solutions adéquates s’agissant du traitement des jeunes délinquants dont les besoins éducatifs et sociaux spécifiques diffèrent de ceux des adultes;
Convaincu que les mesures prises face à la délinquance juvénile devraient s’appuyer sur une démarche multidisciplinaire et multi-institutionnelle, et être conçues de manière à traiter l’ensemble des facteurs qui jouent un rôle à différents niveaux de la société: individuel, familial, scolaire et communautaire;
Considérant que l'âge de la majorité légale ne coïncide pas nécessairement avec l'âge de la maturité, et que les jeunes adultes délinquants devraient bénéficier de certaines réponses comparables à celles adaptées aux délinquants mineurs;
Considérant en outre que certaines catégories de jeunes délinquants, tels que les membres de minorités ethniques, les jeunes femmes et les jeunes agissant en groupes, peuvent avoir besoin de programmes d'intervention spécifiques;
Prenant en compte, entre autres, les Recommandations du Conseil de l'Europe n° R (87) 20 sur les réactions sociales à la délinquance juvénile, n° R (88) 6 sur les réactions sociales au comportement délinquant des jeunes issus de familles migrantes et Rec(2000)20 sur le rôle de l'intervention psychosociale précoce dans la
prévention des comportements criminels;
A la lumière des conclusions du 10e Colloque criminologique sur les jeunes adultes délinquants et la politique criminelle (1991);
Prenant en compte la Convention européenne des Droits de l’Homme, la Convention européenne sur l'exercice des droits des enfants, la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, l’Ensemble de règles minima des Nations Unies concernant l'administration de la justice pour mineurs (Règles de Beijing), les Principes directeurs des Nations Unies pour la prévention de la délinquance juvénile (Principes directeurs de Riyad) et les Règles des Nations Unies pour la protection des mineurs privés de liberté,
Recommande aux gouvernements des Etats membres:
- de s’inspirer des principes et des mesures contenus dans cette recommandation dans l’élaboration de
leurs législations et leurs politiques et pratiques ;
- de porter la présente recommandation et son exposé des motifs à l'attention de tous les organes
concernés, des médias et du public; et
- de reconnaître la nécessité d’établir des règles européennes sur les sanctions et mesures appliquées dans la communauté et des règles pénitentiaires européennes spécifiques et distinctes pour les mineurs.
I. Définitions
Aux fins de la présente recommandation:
- le terme «mineurs» désigne les personnes ayant atteint l’âge de la responsabilité pénale, mais n’ayant pas atteint celui de la majorité ; toutefois, la présente recommandation peut aussi englober les personnes d’âge immédiatement inférieur ou supérieur à ces âges ;
- le terme «délinquance» désigne des actes relevant du droit pénal. Dans certains pays, il s’applique également à des comportements antisociaux et/ou déviants susceptibles de relever du droit administratif ou civil ;
- la «justice des mineurs» se définit comme la composante formelle d’un système plus large de traitement de la délinquance juvénile. Outre les tribunaux pour enfants, elle englobe des instances ou organismes officiels tels que la police, les procureurs et les juristes, les services de probation et les établissements pénitentiaires. Elle travaille en étroite collaboration avec les services œuvrant dans des domaines de la santé, de l’éducation, de l’action sociale et de la protection des enfants, par exemple, et des organismes non gouvernementaux tels que les associations d’aide aux victimes et aux témoins.
II. Une approche plus stratégique
1. Les principaux objectifs de la justice des mineurs et des mesures associées visant la délinquance
juvénile devraient être les suivants:
i. prévenir la primo-délinquance et la récidive;
ii. (re)socialiser et (ré)insérer les délinquants;
iii. s’occuper des besoins et des intérêts des victimes.
2. La justice des mineurs devrait être considérée comme une composante d’une stratégie plus large de prévention de la délinquance juvénile, appuyée sur les structures de proximité et prenant en compte le contexte général - environnement familial, école, voisinage, groupe de pairs - dans lequel la délinquance se produit.
3. Des ressources devraient plus particulièrement être affectées à la lutte contre les infractions graves, les infractions avec violence, les infractions répétées et les infractions liées à la drogue et à l’alcool.
4. Il convient en outre de mettre au point des mesures plus adaptées et efficaces pour prévenir la primodélinquance et la récidive des jeunes membres de minorités ethniques, des bandes de jeunes, des jeunes femmes et des mineurs n’ayant pas encore atteint l’âge de la responsabilité pénale.
5. Le traitement des délinquants juvéniles devrait se fonder autant que possible, sur des données scientifiques indiquant ce qui fonctionne, avec qui et dans quelles conditions.
6. Afin de prévenir la discrimination, les pouvoirs publics devraient publier une étude sur les incidences
potentielles des nouvelles politiques et pratiques sur les jeunes membres des minorités ethniques.
III. De nouvelles réponses
7. Il conviendrait de continuer à développer la gamme des mesures autres que les poursuites judiciaires
classiques. Ces mesures doivent s'inscrire dans une procédure régulière, respecter le principe de proportionnalité, être prises dans l’intérêt supérieur du mineur et ne s’appliquer «en principe», que dans les cas où la responsabilité est librement reconnue.
8. En vue de lutter contre les infractions graves, violentes ou répétées commises par des mineurs, les
Etats membres devraient développer une gamme plus large de mesures et de sanctions appliquées dans la communauté, qui soient novatrices et plus efficaces (tout en restant proportionnelles). Ces mesures devraient viser directement le comportement délictueux et prendre en compte les besoins du délinquant. Elles devraient également associer les parents du délinquant ou son tuteur légal (à moins que cela ne soit considéré comme allant à l’encontre du but recherché) et, s’il y a lieu et lorsque c’est possible, permettre la médiation, la réparation des préjudices causés et l’indemnisation de la victime.
9. Le degré de culpabilité devrait être davantage lié à l’âge et à la maturité du délinquant, et mieux correspondre à son stade de développement, les mesures d’ordre pénal étant appliquées progressivement au fur et à mesure du développement de sa responsabilité individuelle.
10. Il conviendrait d’encourager les parents (ou les tuteurs légaux) à prendre conscience de leurs
responsabilités envers le comportement délictueux des jeunes enfants et à les assumer. Ils devraient être présents aux audiences des tribunaux (à moins que cela ne soit considéré comme allant à l’encontre du but visé) et, lorsque les circonstances le permettent, se voir proposer aide, soutien et conseil. Si cela se justifie, ils devraient être tenus d’accepter un accompagnement psychosocial ou de suivre une formation à l’exercice des responsabilités parentales, de veiller à ce que leur enfant fréquente l’école et d’assister les organismes officiels dans l’exécution des sanctions et mesures dans la communauté.
11. Pour tenir compte de l’allongement de la période de transition vers l’âge adulte, il devrait être possible que les jeunes adultes de moins de 21 ans soient traités d’une manière comparable à celle des adolescents et qu’ils fassent l’objet des mêmes interventions, si le juge estime qu’ils ne sont pas aussi mûrs et responsables de leurs actes que de véritables adultes.
12. Pour faciliter leur entrée dans la vie professionnelle, tout devrait être fait pour veiller à ce que les jeunes délinquants de moins de 21 ans ne soient pas tenus de révéler leurs antécédents judiciaires à leurs employeurs potentiels, à moins que la nature de l'emploi visé ne le justifie.
13. Il conviendrait de mettre au point des outils d’évaluation du risque de récidive pour pouvoir adapter avec
précision la nature, l’intensité et la durée des interventions au risque de récidive et aux besoins du délinquant,
sans jamais perdre de vue le principe de proportionnalité. S’il y a lieu, les organismes compétents devraient être
encouragés à échanger des informations, mais toujours dans le respect de la législation relative à la protection
des données.
14. Il faudrait fixer de courts délais pour les différentes phases de la procédure pénale, de manière à éviter les retards et à réagir le plus rapidement possible à la délinquance juvénile. Dans tous les cas, il convient de trouver un juste équilibre entre les mesures destinées à accélérer la procédure et à améliorer son efficacité, et les exigences d’un procès.
15. Lorsque des mineurs sont placés en garde à vue, il conviendrait de prendre en compte leur statut de mineur, leur âge, leur vulnérabilité et leur niveau de maturité. Ils devraient être informés dans les plus brefs
délais, d’une manière qui leur soit pleinement intelligible, des droits et des garanties dont ils bénéficient.
Lorsqu’ils sont interrogés par la police, ils devraient, en principe, être accompagnés d'un de leurs parents/leur tuteur légal ou d’un autre adulte approprié. Ils devraient aussi avoir le droit d’accès à un avocat et à un médecin. Ils ne devraient pas être maintenus en garde à vue plus de quarante-huit heures au total, délai qu’il faudrait
s’efforcer de réduire encore pour les délinquants les plus jeunes. La garde à vue des mineurs devrait être
supervisée par les autorités compétentes.
16. Lorsque des suspects mineurs sont en dernier recours placés en détention provisoire, il ne devrait pas s’écouler plus de six mois avant qu’ils ne passent en jugement, cette période ne pouvant être prolongée que dans les cas où un juge ne participant pas à l’instruction de l’affaire a acquis la certitude que les éventuels retards dans la procédure sont pleinement justifiés par des circonstances exceptionnelles.
17. Dans la mesure du possible, il convient de recourir, avec les suspects mineurs, à des solutions autres
que la détention provisoire, comme le placement chez des proches, dans des familles d’accueil ou autres formes d’hébergement encadré. La détention provisoire ne doit jamais être utilisée comme une sanction ou une forme d’intimidation, ni en remplacement de mesures de protection de l’enfant ou de soins de santé mentale.
18. Pour décider de l’opportunité de placer un jeune suspect en détention provisoire afin d’éviter qu’il ne
commette de nouvelles infractions, les tribunaux devraient procéder à une évaluation approfondie des risques
en s’appuyant sur des informations détaillées et fiables concernant la personnalité et la situation sociale de
l’intéressé(e).
19. Les mineurs faisant l’objet d’une mesure privative de liberté devraient être préparés en vue de leur
libération dès le premier jour de leur détention. Une évaluation complète des besoins et des risques devrait
étayer un programme de réinsertion préparant pleinement le délinquant à la libération et prenant en compte de manière coordonnée ses besoins en matière de formation, d’emploi, de revenus, de santé, de logement, de suivi et d’environnement familial et social.
20. Il convient d’adopter une stratégie progressive de (ré)insertion faisant appel à des permissions de sortie,
au séjour en établissement ouvert, à la libération conditionnelle anticipée et au placement en unité de
réinsertion. Il faudrait consacrer des moyens à l’organisation de la réinsertion après libération, réinsertion qui,
dans tous les cas, sera programmée et menée en étroite collaboration avec les structures extérieures au milieu
pénitentiaire.
IV. Mise en œuvre
21. Les réponses à la délinquance juvénile devraient être conçues, coordonnées et mises en œuvre par des
partenariats locaux regroupant les principaux acteurs publics - police, services de probation, protection de la jeunesse et action sociale, autorités judiciaires, éducation, emploi, santé et logement - et le secteur associatif et privé. Ces partenariats devraient avoir la responsabilité de la réalisation d’un objectif commun, selon des orientations clairement définies, et:
- offrir une formation initiale et continue;
- prévoir, financer et fournir des services;
- définir des normes et suivre les progrès réalisés;
- échanger des informations (dans le respect des exigences légales relatives à la protection des données et au secret professionnel, et compte tenu des missions spécifiques des organes concernés); et
- évaluer l’efficacité des actions et diffuser les bonnes pratiques.
V. Droits et garanties
22. Toutes les nouvelles mesures et procédures prévues par la présente recommandation doivent
s’interpréter dans le cadre des droits et garanties énoncés dans les instruments internationaux pertinents.
VI. Suivi, évaluation et diffusion de l’information
23. Pour disposer de connaissances plus précises sur l’efficacité des différents types d’interventions, il
conviendrait de consacrer des fonds à une évaluation scientifique indépendante de ces interventions et à la communication des résultats à ceux qui travaillent sur le terrain.
24. Afin de prévenir toute discrimination fondée sur l’appartenance ethnique dans le cadre de la justice des mineurs et d’identifier les cas dans lesquels des interventions culturellement ciblées s’imposent, il conviendrait de collecter des informations et/ou d’entreprendre des recherches sur la participation et le traitement des minorités ethniques à chacun des stades de la justice des mineurs.
25. Pour contrer les perceptions trop négatives, informer l’opinion et accroître la confiance du grand public, il
conviendrait d’élaborer des stratégies d’information sur la délinquance juvénile et sur le travail et l’efficacité de la justice des mineurs, par des canaux très divers dont la télévision et l’Internet, en veillant à ne pas communiquer d’informations à caractère personnel ou d’autres données susceptibles de permettre l’identification d’un délinquant ou d’une victime en particulier.
Traducción - español
CONSEJO DE EUROPA
COMITÉ DE MINISTROS
Recomendación Rec(2003)20
del Comité de Ministros a los Estados miembros
sobre nuevas formas de tratar la delincuencia juvenil y el papel de la justicia juvenil
(adoptada por el Comité de Ministros el día 24 de septiembre de 2003, en la 853ª reunión de los Delegados de Ministros)
El Comité de Ministros, en virtud del artículo 15.b del Estatuto del Consejo de Europa,
Considerando que el problema de la delincuencia juvenil suscita una gran preocupación en un determinado número de países de Europa;
Consciente del hecho de que, a pesar de la estabilidad relativa presente en los índices globales de delincuencia juvenil, la naturaleza y la gravedad del problema requieren nuevas respuestas y nuevos métodos de intervención;
Considerando que el sistema judicial penal tradicional no puede, como tal, ofrecer soluciones adecuadas en el ámbito del tratamiento de los jóvenes delincuentes, dado que sus necesidades educativas y sociales específicas difieren de las de los adultos;
Convencido de que las medidas tomadas frente a la delincuencia juvenil deberían apoyarse en una gestión multidisciplinar y multiinstitucional y concebirse de manera que aborden el conjunto de los factores que desempeñan un papel en los diferentes extractos de la sociedad, a saber: el individuo, la familia, la escuela y la comunidad;
Considerando que la mayoría de edad legal no coincide necesariamente con la edad de la madurez y que los jóvenes adultos delincuentes deberían beneficiarse de determinadas medidas comparables a las adaptadas a los delincuentes menores;
Considerando además que determinados tipos de jóvenes delincuentes, como, por ejemplo, los pertenecientes a grupos de minorías étnicas, las mujeres jóvenes y los jóvenes que actúan en grupo, pueden requerir programas de intervención específicos;
Teniendo en cuenta, entre otras, las Recomendaciones del Consejo de Europa nº R (87) 20 sobre las reacciones sociales ante la delincuencia juvenil, nº R (88) 6 sobre las reacciones sociales ante la delincuencia juvenil entre los jóvenes procedentes de familias emigrantes, y Rec (2000) 20, relativa al papel de una temprana intervención psicosocial en la prevención de la criminalidad;
A la luz de las conclusiones del X Coloquio Criminológico sobre los jóvenes adultos delincuentes y la política en materia penal (1991);
Teniendo en cuenta el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, el Convenio Europeo sobre el Ejercicio de los Derechos del Niño, el Convenio de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño, el conjunto de las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de justicia de menores (Reglas de Beijing), las Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil (Directrices de Riad) y las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad,
Recomienda a los Gobiernos de los Estados miembros:
- que se inspiren en los principios y las medidas recogidas en la presente recomendación en la elaboración de sus legislaciones y sus políticas y prácticas;
- que pongan la presente recomendación y su exposición de motivos en conocimiento de todos los organismos pertinentes, así como de todos los medios de comunicación y del público en general; y
- que reconozcan la necesidad de dictar normas europeas sobre las sanciones y medidas aplicables a esta colectividad, así como normas penitenciarias europeas específicas y precisas para los menores.
I. Definiciones
A efectos de la presente Recomendación:
- el término “menores” designa a las personas que han alcanzado la edad de responsabilidad penal, pero no han alcanzado la mayoría de edad legal; no obstante, la presente Recomendación puede asimismo abarcar también bajo este término a las personas de edad inmediatamente inferior o superior a dichas edades;
- el término “delincuencia” hace referencia a actos concernientes al Derecho Penal. En determinados países, el término se aplica asimismo a comportamientos antisociales y/o al margen de la ley y que pueden competer al Derecho Administrativo o Civil;
- la “justicia de menores” se define como el componente formal de un sistema más amplio de tratamiento de la delincuencia juvenil. Además de los tribunales para niños, engloba instancias u organismos oficiales, como la policía, los abogados y juristas, los servicios de libertad condicional y los establecimientos penitenciarios. Trabaja en estrecha colaboración con los servicios que actúan en el ámbito de la salud, la educación, la acción social y la protección de los niños, por ejemplo, y con organizaciones no gubernamentales, como las asociaciones de ayuda a las víctimas y a los testigos.
II. Un enfoque más estratégico
1. Los principales objetivos de la justicia de menores y de las medidas asociadas que abordan la delincuencia juvenil, deberían ser los siguientes:
i. evitar la delincuencia, así como la reincidencia;
ii. (re)socializar y (re)insertar a los delincuentes;
iii. ocuparse de las necesidades e intereses de las víctimas.
2. La justicia de menores debería considerarse como un componente de una estrategia más amplia de prevención de la delincuencia juvenil, que se basa en las estructuras de proximidad y que tiene en consideración el contexto general – el entorno familiar, el colegio, el vecindario, los compañeros – en el que se produce la delincuencia.
3. Los recursos deberían destinarse prioritariamente a la lucha contra las infracciones graves, las infracciones con violencia, las infracciones reiteradas y las infracciones vinculadas a la droga y al alcohol.
4. Asimismo, conviene desarrollar medidas más apropiadas y eficaces a efectos de evitar la delincuencia y la reincidencia de los jóvenes pertenecientes a minorías étnicas, bandas de jóvenes, mujeres jóvenes, y menores que aún no han alcanzado la edad de responsabilidad penal.
5. El tratamiento de los delincuentes juveniles debería basarse, en la medida de lo posible, en datos científicos indicadores de qué medidas son las que funcionan, con quién y en qué condiciones.
6. Con el fin de evitar la discriminación, los poderes públicos deberían publicar un estudio sobre las posibles repercusiones de las nuevas políticas y medidas adoptadas en relación con los jóvenes pertenecientes a grupos de minorías étnicas.
III. Nuevas respuestas
7. Debería seguir desarrollándose el conjunto de medidas alternativas a los procedimientos judiciales tradicionales. Dichas medidas deben formar parte de un procedimiento ordinario, respetar el principio de proporcionalidad, aplicarse en aras del mayor beneficio del menor y adoptarse únicamente, “en principio”, en los casos en los que se reconoce libremente la responsabilidad.
8. A efectos de luchar contra las infracciones graves, violentas o reiteradas cometidas por menores, los Estados miembros deberían desarrollar un conjunto más amplio de medidas y sanciones destinadas a este colectivo, caracterizadas por la innovación y la eficacia (sin dejar que esto afecte a la proporcionalidad). Dichas medidas deberían abordar directamente el problema del comportamiento delictivo y tener en cuenta las necesidades del delincuente. Asimismo, deberían involucrar a los padres o al representante legal del delincuente (salvo que este hecho pudiera considerarse como perjudicial para el fin perseguido) y, llegado el caso y si fuera posible, deberían permitir también la mediación, la reparación de los perjuicios ocasionados y la indemnización a la víctima.
9. El grado de culpabilidad debería estar más vinculado a la edad y a la madurez del delincuente, y corresponderse mejor con el nivel de desarrollo de este último, aplicándose así las medidas penales de manera progresiva, según el grado de responsabilidad individual concreta.
10. Se debería animar a los padres (o a los representantes legales) a tomar conciencia de sus responsabilidades ante el comportamiento delictivo de sus hijos jóvenes, así como a asumirlas. Además, los padres o representantes legales deberían estar presentes en las vistas de los tribunales (salvo en caso de que se considerara perjudicial para el fin perseguido) y, siempre que lo permitieran las circunstancias, se les debería ofrecer ayuda, apoyo y asesoramiento. En caso justificado, se les debería ofrecer asesoramiento psicosocial o la posibilidad de asistir a un curso de formación para el ejercicio de las responsabilidades parentales, y se les debería animar a que se preocuparan por que su hijo asistiera al colegio y a que colaboraran con los organismos oficiales en la ejecución de las sanciones y las medidas aplicables a este colectivo.
11. Para tener en cuenta la dilatación del período de transición hacia la edad adulta, debería ser posible tratar a los jóvenes adultos menores de 21 años de manera similar a aquélla en que se trata a los menores, y aplicar a dichos jóvenes adultos las mismas medidas que a los menores en caso de que el juez estimara que aquéllos no son lo suficientemente maduros y responsables de sus actos como si fueran verdaderos adultos.
12. Para facilitar su acceso a la vida profesional, debería hacerse lo posible por impedir que los jóvenes delincuentes menores de 21 años tuvieran la obligación de revelar sus antecedentes penales a sus posibles contratantes, salvo en caso de que la naturaleza del empleo exigiera lo contrario.
13. Convendría implantar herramientas para la evaluación del riesgo de reincidencia, a efectos de poder adaptar con precisión la naturaleza, la intensidad y la duración de las medidas al riesgo de reincidencia y a las necesidades del delincuente, sin perder de vista en ningún momento el principio de proporcionalidad. Llegado el caso, se debería fomentar el intercambio de información entre los organismos competentes, aunque siempre en respeto de la legislación relativa a la protección de datos.
14. Deberían fijarse plazos cortos para las diferentes fases del procedimiento penal, evitando así demoras y garantizando una respuesta lo más rápida posible frente a la delincuencia juvenil. En todos los casos, se debería encontrar el justo equilibrio entre las medidas encaminadas a acelerar el procedimiento y a mejorar su eficacia, y las exigencias judiciales.
15. Cuando se dicta contra un menor la detención preventiva, se debería tener en cuenta su condición de menor, así como su edad, su vulnerabilidad y su nivel de madurez. Asimismo, se le debería informar lo antes posible y de manera absolutamente inteligible, de los derechos y garantías que le asisten.
En los interrogatorios de la policía, los menores deberían encontrarse acompañados de uno de sus padres/representantes legales o de otro adulto cuya presencia se considerara adecuada. También deberían tener derecho a un abogado y a un médico. No debería mantenérseles bajo detención preventiva durante más de cuarenta y ocho horas, plazo que deberíamos intentar reducir para los delincuentes más jóvenes. La detención preventiva de los menores debería estar supervisada por las autoridades competentes.
16. Cuando hay menores sospechosos que, como último recurso, permanecen detenidos, no deberían transcurrir más de seis meses hasta la celebración del juicio, salvo en el caso de que un juez que no participara en la instrucción del caso estuviera convencido de la absoluta justificación de eventuales demoras en el procedimiento por circunstancias excepcionales.
17. En la medida de lo posible, en caso de encontrarse ante sospechosos menores, conviene recurrir a soluciones alternativas a la detención preventiva, como, por ejemplo, la estancia de los menores en casa de familiares, con familias de acogida o en otros centros de hospedaje custodiados. La detención preventiva nunca debe utilizarse a modo de sanción, como medio de intimidación, ni en sustitución de medidas de protección del niño o de cuidados de salud mental.
18. Para decidir acerca de la conveniencia de dictar la detención preventiva contra un joven sospechoso con el fin de evitar que no cometa más infracciones, los tribunales deberían efectuar una evaluación exhaustiva de los riesgos con base en información detallada y fiable relativa a la personalidad y a las circunstancias sociales del interesado.
19. La preparación para la puesta en libertad de los menores que fueran objeto de una medida privativa de libertad debería comenzar desde el primer día de su detención. Una evaluación completa de las necesidades y los riesgos debería constituir el primer paso hacia el programa de reinserción que preparara plenamente al delincuente para su puesta en libertad, teniendo en cuenta, de manera coordinada, sus necesidades en materia de formación, empleo, ingresos, salud, alojamiento, seguimiento y entorno familiar y social.
20. Conviene adoptar una estrategia progresiva de (re)inserción, haciendo uso de permisos de salida, estancias en instituciones abiertas, libertad condicional anticipada e ingreso en unidades de reinserción. Deberían consagrarse recursos a la organización de la reinserción tras la puesta en libertad, una reinserción que, en cualquier caso, deberá estar programada y llevarse a cabo en estrecha colaboración con las instituciones ajenas al ámbito penitenciario.
IV. Implantación
21. Las respuestas ante la delincuencia juvenil deberían concebirse, coordinarse e implantarse por asociaciones locales que englobaran a los principales actores públicos – la policía, los servicios de libertad condicional, las casas de la juventud y servicios sociales, los organismos judiciales, la enseñanza, el empleo, las instituciones sanitarias y los centros de hospedaje – y a las fundaciones de beneficencia y privadas. Dichas asociaciones deberían responsabilizarse de la consecución de un objetivo común, siguiendo unas pautas claramente definidas, y así:
- ofrecer formación de iniciación y perfeccionamiento;
- prever, financiar y suministrar servicios;
- definir ciertas normas y hacer un seguimiento de los progresos efectuados;
- intercambiar información (en respeto de las exigencias legales relativas a la protección de datos y al secreto profesional, y teniendo en cuenta las misiones específicas de los organismos afectados); y
- evaluar la eficacia de las medidas y difundir las buenas conductas.
V. Derechos y garantías
22. Todas las nuevas medidas y procedimientos previstos por la presente Recomendación deben interpretarse en el marco de los derechos y garantías enunciados en los instrumentos internacionales pertinentes.
VI. Seguimiento, evaluación y difusión de información
23. Para conocer con mayor precisión la eficacia de los diferentes tipos de intervenciones, convendría consagrar fondos a un estudio científico independiente de dichas intervenciones, así como a la comunicación de los resultados a las personas que trabajaran en el sector.
24. Con el fin de evitar cualquier tipo de discriminación basada en la pertenencia a un grupo étnico en el marco de la justicia de menores, e identificar los casos en los que se requieren intervenciones específicas a efectos culturales, convendría recabar información y/o llevar a cabo investigaciones acerca de la participación y el trato de las minorías étnicas en cada una de las fases de la justicia de menores.
25. A efectos de contrarrestar las percepciones demasiado negativas, informar a la gente y aumentar la confianza de todos, convendría elaborar estrategias de información sobre la delincuencia juvenil y sobre el trabajo y la eficacia de la justicia de menores, por vías muy diversas, como la televisión o Internet, cuidando de no comunicar información de carácter personal u otros datos que pudieran facilitar la identificación de un delincuente o de una víctima en particular.
francés al español: Les aspects principaux dans le domaine des effets de l’insolvabilité sur les crédits et les affaires en cours; analyse des questions pratiques dans le cadre de l’assemblée de créanciers
Texto de origen - francés Les aspects principaux dans le domaine des effets de l’insolvabilité sur les crédits et les affaires en cours; analyse des questions pratiques dans le cadre de l’assemblée de créanciers; le Règlement (CE) nº 1346/2000 du Conseil, du 29 mai 2000, relatif aux procès d’insolvabilité.
Analyse du cadre légal et des instruments de coopération judiciaire internationale en matière pénale; instruments relatifs à l’entraide judiciaire et au mandat d’arrêt européen; réflexion sur l’application pratique de ces instruments.
Ce séminaire s’adresse aux magistrats du siège et du parquet de toutes les juridictions. En Allemagne, un débat public controversé est mené depuis des années à propos de l’euthanasie, et ces débats sont notamment attisés par des reportages spectaculaires sur les douleurs atroces de patients mourants ainsi que des reportages sur les pratiques d’euthanasie dans d’autres pays. Des questions juridiques se placent au centre des débats : Quelle est la réponse de notre ordre juridique à la volonté de beaucoup de personnes d’avoir une mort autodéterminée et digne ? Y a-t-il des limites à la prééminence de la volonté du patient, et quels sont les rapports entre un testament de vie d’un patient et une décision opposée du juge des tutelles ? Le législateur a-t-il bien défini les limites apportées par le droit pénal à l’euthanasie ou y a-t-il un besoin de réforme ?
Sur l’arrière-fond des débats actuels de politique juridique, le thème d’euthanasie sera élucidé par des interventions pluridisciplinaires et par des discussions de divers angles qui tiendront notamment compte des expériences en Suisse et aux Pays-Bas.
Ce séminaire est destiné aux juges de cours pénales et aux procureurs. Les aspects suivants seront abordés : développement de la médecine et influence sur les études ADN, contrôle de la qualité des études et valeur des critères utilisés par rapport aux profils ADN, développement dans le domaine de la chimie et son impact sur la recherche criminelle, expertise toxicologique et sa mise en œuvre dans le processus pénal.
Trois modules de formation avec présence régulière obligatoire: 25-27 mars, 4-6 juin et 20-22 octobre. Depuis le début des années 1990, les législations répressives ont connu des évolutions sensibles, notamment en France avec la loi Perben II, entraînant la création de nouvelles incriminations et de nouvelles règles procédurales destinées à gagner en efficacité dans la lutte contre ces nouvelles formes de délinquance. Le troisième pilier « Justice et Affaires Intérieures » de l’Union Européenne a également permis à la coopération et à l’entraide répressive de se développer utilement répondant ainsi aux attentes des magistrats et des policiers des Etats membres. Il apparaît nécessaire, dans ce contexte mouvant, de mener une triple réflexion. D’abord sur le phénomène de la criminalité organisée lui-même : quelle réalité recouvre-t-il ? Quelles sont les incriminations retenues en France et dans les autres états de l’Union Européenne ? Quels outils de centralisation et d’analyse des informations sur les activités des organisations criminelles existent en France et en Europe ? Comment s’élaborent les politiques pénales dans ce domaine ?. Ensuite sur les formes d’activités contrôlées par les organisations criminelles et dont elles tirent d’importants revenus : trafics de stupéfiants, filière d’émigration illégale et traite des êtres humains, fraudes au budget communautaire. Enfin, sur la méthodologie de l’enquête et de l’entraide judiciaire : rôles respectifs du parquet et de l’instruction dans l’animation des enquêtes, mise en œuvre des nouveaux instruments juridiques (écoutes, équipes communes d’enquête, infiltration, etc…) intégration le plus en amont possible des enquêtes économiques et financière dans les enquêtes criminelles, coopération judiciaire et policière, instruments d’analyse opérationnelle. Co-organisée avec l’Ecole nationale supérieure de la police, cette session sera ouverte aux commissaires de police, aux officiers de gendarmerie et aux magistrats du réseau judiciaire européen. Elle s’appuiera sur l’expérience acquise par nos homologues européens afin de développer, à travers les échanges, cette culture commune indispensable à la lutte contre un phénomène qui dépasse les frontières nationales.
Cette session a pour objectif de familiariser les magistrats avec la convention européenne des droits de l’homme et de leur fournir des outils leur permettant de l’interpréter et le cas échéant, d’en faire application. Elle s’articulera autour de l’étude des points suivants :
-Effets des engagements internationaux de la France en matière de droits de l’homme sur le droit et la pratique interne (Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Convention européenne des droits de l’homme, Convention sur les droits de l’enfant, Charte des droits fondamentaux…); -Présentation de la Cour européenne des droits de l’homme et de ses règles de procédure; -Règles, méthodes et principes d’interprétation de la Convention européenne des droits de l’homme; -Le juge judiciaire et la Convention européenne des droits de l’homme : étude de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg et de son application en droit interne; -Etude de cas pratiques mettant en œuvre les articles de la convention les plus couramment invoqués devant les juridictions internes. Cette session pourra utilement être complétée dans un second temps, par le stage organisé à la C.E.D.H.
Cette conférence est destinée aux juges de cours pénales et aux procureurs.Les aspects suivants seront abordés au cours de présentations et de discussions : Confiscation des produits de délits en tant que méthode efficace de combattre le crime organisé sur le territoire de l’UE et coopération internationale en la matière. Revue des principaux actes légaux européens adoptés par le Conseil : ACTION COMMUNE du 3 décembre 1998 adoptée par le Conseil sur la base de l’article K3 du traité de l’Union Européenne, relatif au blanchiment d’argent, à l’identification et au traçage, à la saisie et à la confiscation des instruments ou des produits du crime organisé (98/699/JHA), DECISION CADRE DU CONSEIL 2003/577/JHA du 22 juillet 2003 en exécution dans l'Union européenne de la convention relative, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme.
Le séminaire s’adresse aux magistrats du siège et du parquet de toutes les juridictions. Dans le cadre d’interventions et de discussions, il donnera un aperçu de la naissance, des attributions et compétences et du fonctionnement des cours et tribunaux internationaux les plus importants. Un accent particulier sera mis sur les tribunaux internationaux des Nations Unies en Ex-Yougoslavie et au Rouanda ainsi que sur le Tribunal Pénal International de La Haye et son Statut du 18 juillet 1998. Seront en outre abordés la Cour Internationale de Justice de La Haye, le Tribunal Maritime International de Hambourg, le système de protection juridictionnelle de l’Organisation Internationale du Travail, la Cour Européenne des Droits de l’Homme de Strasbourg et la Cour de Justice des Communautés Européennes de Luxembourg. Les répercussions de la jurisprudence de ces cours et tribunaux sur la jurisprudence allemande seront analysées. Une visite de la CJCE est prévue.
L’adoption internationale s’est considérablement développée au cours des 20 dernières années, cet essor s’accompagnant de la mise en place d’un cadre juridique national et international. Cette session de formation vise à présenter le droit interne applicable résultant de la réforme du 4 juillet 2005 et sa mise en œuvre par les juridictions, la jurisprudence de la Cour de Cassation, le rôle des différentes structures chargées de l’adoption ( notamment l’Agence Française de l’Adoption, le Ministère des affaires étrangères, les organismes agréés), les aspects sociologiques et humains de la démarche d’adoption et de son traitement ainsi que les instruments internationaux avec en autre la question de l’application des décisions étrangères. L’origine diverse des participants doit aussi permettre tant des réflexions et échanges pluridisciplinaires qu’un dialogue sur les relations entre la France et les pays d’origine des adoptés.
Organisé dans le cadre du programme PROGRESS. A la suite de la série de conférences organisées par l’ERA au cours des quatre dernières années la présente série de séminaires consacrée aux deux directives européennes anti-discrimination adoptées en vertu de l'article 13 TEC, s’inscrit désormais dans le cadre du nouveau programme PROGRESS. Trois séminaires seront plus particulièrement destinés aux magistrats, procureurs et autres personnels de justice. La première de ces directives (2000/43) interdit toutes les formes de discrimination fondée sur la race ou l'origine ethnique dans un certain nombre de secteurs. La deuxième directive (2000/78) interdit toute forme de discrimination en matière d'emploi et de travail, fondée sur la religion ou les convictions, le handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. Les échanges entre les participants seront facilités par des temps de discussion et par l'organisation de plusieurs groupes de travail où il leur sera demandé de jouer un rôle actif.
La justice connaît, outre la petite et la moyenne délinquance, des cas d’atteintes graves aux personnes (viols, homicides, violences aggravées…). Pour les praticiens de la justice pénale, l’étude des différentes dimensions de cette réalité criminelle (ses fondements anthropologiques et historiques, la sociologie et la psychologie de ses auteurs, les ressorts psychiques à l’œuvre lors du passage à l’acte, les traumatismes causés, les diverses modalités expertes, les savoirs criminalistiques en cette matière) constitue un moyen privilégié d’adapter au mieux leur intervention, avant, pendant et après le jugement. Grâce à une approche pluridisciplinaire, seront abordés les savoirs les plus récents relatifs à l’évolution quantitative et qualitative des divers crimes atteignant les personnes, à la place nouvelle qu’occupe la criminalité sexuelle dans notre société, à la clinique du passage à l’acte criminel, à la victimologie, ainsi qu’aux divers types d’interventions de la justice, de la criminalistique, de la médecine et de la psychologie légales, du suivi social et de l’accompagnement thérapeutique.
Organisé dans le cadre du programme PROGRESS. A la suite de la série de conférences organisées par l’ERA au cours des quatre dernières années la présente série de séminaires consacrée aux deux directives européennes anti-discrimination adoptées en vertu de l'article 13 TEC, s’inscrit désormais dans le cadre du nouveau programme PROGRESS. Trois séminaires seront plus particulièrement destinés aux magistrats, procureurs et autres personnels de justice. La première de ces directives (2000/43) interdit toutes les formes de discrimination fondée sur la race ou l'origine ethnique dans un certain nombre de secteurs. La deuxième directive (2000/78) interdit toute forme de discrimination en matière d'emploi et de travail, fondée sur la religion ou les convictions, le handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. Les échanges entre les participants seront facilités par des temps de discussion et par l'organisation de plusieurs groupes de travail où il leur sera demandé de jouer un rôle actif.
Dans les fonctions qu’ils exercent, les magistrats peuvent être confrontés à ces interrogations, auxquelles ils devront répondre par leur décision, ce qui justifie qu’une approche volontairement pluridisciplinaire soit privilégiée s’agissant d’un sujet particulièrement complexe à traiter.
Traducción - español Los aspectos principales en el ámbito de los efectos de la declaración de insolvencia sobre los créditos y los asuntos pendientes; análisis de las cuestiones prácticas en el marco de la junta de acreedores; el Reglamento (CE) nº 1346/2000 del Consejo, de 29 de mayo de 2000, relativo a los procedimientos de insolvencia.
Análisis del marco legal y de los instrumentos de cooperación judicial internacional en materia penal; instrumentos relativos a la asistencia judicial y a la orden de detención europea; reflexión sobre la aplicación práctica de dichos instrumentos.
El presente seminario está dirigido a los Jueces y Fiscales de todas las jurisdicciones. En Alemania, existen desde hace años controvertidos debates públicos acerca de la eutanasia que se han visto especialmente avivados por espectaculares reportajes sobre los atroces dolores que sufren los pacientes moribundos, así como por reportajes sobre la práctica de la eutanasia en otros países. Como núcleo de dichos debates, se plantean diversas cuestiones jurídicas: ¿Cuál es la respuesta de nuestro ordenamiento jurídico al deseo de muchas personas de tener una muerte autodeterminada y digna? ¿Existen límites a la preeminencia de la voluntad del paciente, y cuál es la correlación entre un testamento vital de un paciente y una resolución contraria del Juez de familia? ¿Ha definido bien el legislador los límites impuestos por el Derecho Penal a la eutanasia o es necesario llevar a cabo una reforma?
Con base en el trasfondo de los debates actuales acerca de política jurídica, se analizará el tema de la eutanasia mediante intervenciones pluridisciplinarias y discusiones desde diversos ángulos, que tendrán especialmente en consideración la experiencia en países como Suiza y Holanda.
Este seminario está dirigido a los Jueces de los tribunales penales y a los Fiscales. Se abordarán los aspectos siguientes: desarrollo de la medicina y su influencia sobre los análisis de ADN, control de calidad de los análisis y valor de los criterios utilizados con respecto a los perfiles de ADN, desarrollo en el ámbito de la química y su impacto en la investigación criminal, peritaje toxicológico y su puesta en marcha en el proceso penal.
Tres módulos de formación de presencia regular obligatoria: 25 a 27 de marzo, 4 a 6 de junio y 20 a 22 de octubre. Desde comienzos de los años noventa, las legislaciones en materia penal han evolucionado de manera notable, especialmente en Francia con la Ley Perben II, que introduce nuevas tipificaciones de delitos y nuevas normas procedimentales destinadas a aumentar la eficacia en la lucha contra estas nuevas formas de delincuencia. El tercer pilar de la Unión Europea, “Justicia y Asuntos de Interior”, también ha permitido que la cooperación y la asistencia mutua en materia penal se desarrollen de manera ventajosa, respondiendo así a las expectativas de los jueces y de las fuerzas policiales de los Estados miembros. En este contexto fluctuante, parece necesario llevar a cabo una triple reflexión. En primer lugar, debemos reflexionar acerca del fenómeno de los crímenes organizados en sí mismo: ¿qué realidad cubre dicho fenómeno? ¿Cuáles son las tipificaciones recogidas en Francia y en los demás Estados de la Unión Europea? ¿Cuáles son las herramientas con las que cuentan Francia y Europa para la centralización y el análisis de la información acerca de las actividades de las organizaciones criminales? ¿Cómo se elaboran las políticas penales en este ámbito? En segundo lugar, debemos reflexionar acerca de las formas de actuación controladas por las organizaciones criminales, de las que obtienen importantes ingresos: tráfico de drogas, redes de emigración ilegales y trata de seres humanos, o fraudes contra el presupuesto comunitario. Por último, la reflexión debe versar sobre la metodología de la investigación y la cooperación judicial: funciones respectivas del Ministerio Fiscal y de la instrucción en la ejecución de las investigaciones, puesta en marcha de las nuevas herramientas jurídicas (escuchas, equipos de investigación comunes, infiltración, etc.), una integración lo más profunda posible de las investigaciones económicas y financieras en las investigaciones criminales, cooperación judicial y policial, instrumentos de análisis operativos. Coorganizada con la Escuela Nacional Superior de Policía (École nationale supérieur de la police), este curso se brindará a los comisarios de policía, los funcionarios de gendarmería y los magistrados de la red judicial europea. Se basará en la experiencia adquirida por nuestros homólogos europeos a efectos de desarrollar, a través de los intercambios de información, esta cultura común indispensable en la lucha contra un fenómeno que rebasa las fronteras nacionales.
Este curso tiene por objeto familiarizar a los magistrados con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, así como brindar a aquéllos unas herramientas que les permitan interpretar dicho Convenio y, llegado el caso, aplicarlo. El curso se apoyará en el estudio de los siguientes puntos:
-Efectos en el derecho y la práctica internos de los compromisos internacionales asumidos por Francia en el ámbito de los derechos humanos (Pacto Internacional relativo a los derechos civiles y políticos, Convenio Europeo de Derechos Humanos, Convenio sobre los Derechos del Niño, Carta de los Derechos Fundamentales…); -Presentación del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de sus normas de procedimiento; -Reglas, métodos y principios de interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos; -El Magistrado Judicial y el Convenio Europeo de Derechos Humanos: estudio de la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo y de su aplicación en el Derecho interno; -Estudio de casos prácticos en los que se aplican los artículos del Convenio más habitualmente invocados ante las jurisdicciones internas. Esta formación podrá completarse convenientemente en un momento posterior con el curso organizado en el T.E.D.H.
Esta conferencia está dirigida a los Jueces de los tribunales penales y a los Fiscales. En las distintas presentaciones y discusiones se abordarán los siguientes aspectos: confiscación de los productos de delitos como método eficaz para combatir el crimen organizado en el territorio de la UE y cooperación internacional en la materia. Análisis de los principales instrumentos legales europeos adoptados por el Consejo: ACCIÓN COMÚN, de 3 de diciembre de 1998, adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K3 del Tratado de la Unión Europea, relativa al blanqueo de capitales, identificación, seguimiento, embargo, incautación y decomiso de los instrumentos y productos del delito organizado (98/699/JAI), DECISIÓN MARCO DEL CONSEJO 2003/577/JAI, de 22 de julio de 2003, en ejecución en la Unión Europea del Convenio relativo al decomiso y la confiscación de los productos del delito y a la financiación del terrorismo.
El seminario está dirigido a los Jueces y Fiscales de todas las jurisdicciones. Gracias a las distintas intervenciones y discusiones, se obtendrá una idea del nacimiento, las atribuciones y competencias y el funcionamiento de las cortes y tribunales internacionales más importantes. Se hará especial hincapié en los tribunales internacionales de las Naciones Unidas en la ex Yugoslavia y en Ruanda, así como en el Tribunal Penal Internacional de La Haya y su Estatuto de 18 de julio de 1998. Además, se hablará sobre la Corte Internacional de Justicia de La Haya, el Tribunal Marítimo Internacional de Hamburgo, el sistema de protección jurisdiccional de la Organización Internacional del Trabajo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de Luxemburgo. Se analizarán también las repercusiones de la jurisprudencia de dichas cortes y tribunales en la jurisprudencia alemana. Se prevé realizar una visita al TJCE.
El asunto de la adopción internacional ha experimentado un considerable desarrollo en los últimos 20 años, hecho que se ha visto acompañado de la creación de un marco jurídico nacional e internacional. Este curso de formación pretende presentar el derecho interno aplicable tras la reforma del 4 de julio de 2005 y su puesta en marcha por parte de las jurisdicciones; la jurisprudencia del Tribunal de Casación; el papel de las diferentes entidades encargadas de la adopción (especialmente la Agencia Francesa de Adopción, el Ministerio de Asuntos Exteriores o los organismos acreditados); los aspectos sociológicos y humanos de los trámites de adopción y de su procesamiento, así como los instrumentos internacionales y la cuestión de la aplicación de las resoluciones judiciales extranjeras. El origen diverso de los participantes también permitirá que se lleven a cabo reflexiones e intercambios pluridisciplinarios, así como un diálogo acerca de las relaciones entre Francia y los países de origen de los adoptados.
Organizado en el marco del programa PROGRESS. Tras las diversas conferencias organizadas por la ERA (Academia Europea de Derecho) a lo largo de los últimos cuatro años, este conjunto de seminarios dedicado al estudio de las dos Directivas europeas antidiscriminación adoptadas en virtud del artículo 13 del TCE, se inscribe ya en el marco del nuevo programa PROGRESS. Tres de los seminarios estarán especialmente dirigidos a los Jueces, a los Fiscales y a otros agentes judiciales. La primera de las Directivas (2000/43) prohíbe todo tipo de discriminación por motivos raciales o de origen étnico en un determinado número de ámbitos. La otra (2000/78), prohíbe cualquier tipo de discriminación en el empleo y en la ocupación por motivos de religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Se facilitará el intercambio de pareceres entre los participantes gracias a la inclusión de episodios de discusión y la creación de varios grupos de trabajo a cuyos integrantes se les solicitará una participación activa.
La justicia conoce, además de la pequeña y mediana delincuencia, casos de atentados graves contra las personas (violaciones, homicidios, casos de violencia con agravantes…). Para los profesionales de la justicia penal, el estudio de las diferentes dimensiones de esta realidad criminal (sus fundamentos antropológicos e históricos, la sociología y la psicología de sus autores, los desencadenantes psíquicos que actúan en el paso al acto delictivo, los traumatismos ocasionados, los tipos de ¡expertos, los conocimientos criminalísticos en esta materia) constituye una herramienta excepcional para adaptar lo mejor posible su intervención, antes, durante y tras la instrucción. Gracias a un enfoque pluridisciplinario, se abordarán los conocimientos más recientes relativos a la evolución cuantitativa y cualitativa de los diversos crímenes contra las personas, al nuevo lugar que ocupa la criminalidad sexual en nuestra sociedad, a la clínica del paso al acto criminal, a la victimiología, así como a los diversos tipos de intervención de la justicia, la criminalística, la medicina y la psicología jurídicas, del seguimiento social y del acompañamiento terapéutico.
Organizado en el marco del programa PROGRESS. Tras las diversas conferencias organizadas por la ERA (Academia Europea de Derecho) a lo largo de los últimos cuatro años, este conjunto de seminarios dedicados al estudio de las dos Directivas europeas antidiscriminación adoptadas en virtud del artículo 13 del TCE, se inscribe ya en el marco del nuevo programa PROGRESS. La primera de las Directivas (2000/43) prohíbe todo tipo de discriminación por motivos raciales o de origen étnico en un determinado número de sectores. La otra (2000/78), prohíbe cualquier tipo de discriminación en el empleo y en la ocupación por motivos de religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Se facilitará el intercambio de pareceres entre los participantes gracias a la inclusión de episodios de discusión y la creación de varios grupos de trabajo a cuyos integrantes se les solicitará una participación activa.
En el desempeño de sus funciones, los magistrados pueden tener que enfrentarse a este tipo de interrogantes, que deben responder a través de sus resoluciones, lo que deja patente la idoneidad de un enfoque intencionalmente pluridisciplinario de un asunto cuyo análisis resulta especialmente complejo.
portugués al español: Intervención de Pinto-Monteiro, UE
Texto de origen - portugués
Do Tratado de Roma de 1957, assinado por 6 países, até ao Tratado de Lisboa, relativo a 27 países, decorreram 50 anos.
A economia deixou de ser o único objectivo comum dos Estados Membros, passando a cooperação judiciária a ser tratada como matéria de interesse comum a partir do Tratado de Maastricht (1993).
É, contudo, com o Tratado de Amesterdão (01.05.99) que um dos objectivos da União passa a ser “facultar ao cidadão um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça mediante a instituição de acções em comum entre os Estados-Membros no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal e a prevenção e combate do racismo e xenofobia”, objectivo a atingir, nomeadamente, através de medidas de prevenção e combate à criminalidade transnacional, em especial o terrorismo, tráfico de seres humanos, crimes contra as crianças, tráfico de drogas, tráfico de armas, corrupção e fraude.
Estavam assim lançadas as bases para a inclusão das matérias da justiça como matérias de interesse comum, cada vez mais afirmado pela globalização crescente e pela evolução das relações entre os Estados-Membros, com a gradual abolição das fronteiras entre si.
Num esforço de concretização do Tratado de Amesterdão, surgiram as chamadas Conclusões de Tampere (adoptadas pelo Conselho Europeu de 15 e 16 de Outubro de 1999) que se podem considerar como o primeiro autêntico programa de política criminal da União, dando um impulso fundamental ao desenvolvimento da cooperação judiciária em matéria penal e constituindo o fundamento dos trabalhos da União na área da Justiça até à aprovação em 2004 do Programa de Haia – Reforço da Liberdade, da Segurança e da Justiça.
Das referidas Conclusões de Tampere resultaram, além do mais, a criação da Eurojust, o reforço da Rede Judiciária Europeia e a afirmação do princípio do reconhecimento mútuo como pedra angular da cooperação judiciária entre os Estados-Membros. Com a institucionalização pelo Tratado de Nice (01.02.2003), passou a Eurojust a ter consagração como órgão comunitário.
O objectivo de facultar aos cidadãos um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça, consagrado no Tratado de Amesterdão e desenvolvido e concretizado no Programa de Haia, lançou as bases para uma crescente comunitarização da justiça penal.
Uma criminalidade cada vez mais organizada e transnacional foi impondo uma cada vez maior cooperação entre todos os Estados-Membros e trazendo novos instrumentos e novas formas de cooperação.
É sabido que a evolução da sociedade, nos seus múltiplos aspectos, desde a economia, aos costumes, ao desenvolvimento tecnológico, à própria criminalidade, é mais célere que a evolução das leis. É preciso acompanhar os tempos sob pena de nos confrontarmos com o que um autor chamou de revolta dos factos contra os Códigos.
É neste contexto que surge a figura do Procurador Europeu. Em meados dos anos 90 uma equipa de especialistas da área penal, a nível europeu, elaborou, a pedido da Comissão e do Parlamento Europeu, um conjunto de regras substantivas e processuais que constituiriam uma orientação próxima de um Código Penal e do processo penal europeu para a repressão penal das infracções lesivas dos interesses financeiros da comunidade. Este trabalho, conhecido como Corpus Júris, recomendava a criação de um espaço judicial comunitário unificado, tipificava oito infracções criminais e propunha a inserção nos sistemas nacionais de um Procurador Europeu, com delegados em cada Estado-Membro, encarregados da investigação e acusação penal.
Foi apresentada à Conferência Inter-governamental de Nice, em 2000, uma proposta de criação de um Procurador Europeu para “combater de forma mais eficaz a fraude e a corrupção em detrimento dos interesses financeiros da União Europeia”, com intenção de assim superar a fragmentação do espaço penal europeu e a inadequação dos métodos clássicos de cooperação judiciária entre os Estados-Membros.
Esta proposta não foi, porém, aceite pela Conferência Intergovernamental por se ter entendido que as implicações práticas da criação do Procurador Europeu deviam ser aprofundadas.
Dando sequência aos trabalhos, a Comissão apresentou em 2002 o Livro Verde sobre a criação do Procurador Europeu e procedeu a uma audição pública sobre o mesmo, que envolveu representantes políticos e da comunidade jurídica e judiciária de todos os Estados-Membros, aí tendo estado presentes representantes da Procuradoria-Geral da República Portuguesa.
A comissão concluiu pela confirmação da necessidade de criação de um Procurador Europeu. O projecto Eurojust e o Procurador Europeu seriam complementares. Enquanto o Procurador Europeu concretizaria os procedimentos penais num domínio especificamente comunitário mas limitado, a Eurojust estaria vocacionada para trabalhar com os instrumentos tradicionais de cooperação no domínio mais vasto da grande criminalidade.
A Comissão apresentou mesmo as linhas orientadoras da estrutura do Procurador, relativamente aos regimes substantivo e processual.
Certo é, porém, que não houve unanimidade nos Estados, existindo ao lado de uma maioria de Estados que apoiava a ideia da criação do Procurador Europeu, Estados que rejeitavam a ideia por considerarem, além do mais, que os instrumentos de cooperação judiciária existentes eram suficientes para oferecer soluções adequadas aos fins visados.
Mas, perguntar-se-á qual a situação actual no que respeita à figura do Procurador Europeu?
Decorridos anos sobre o Tratado de Amesterdão e as Conclusões de Tampere, deve, numa análise objectiva, concluir-se que não obstante o recente Tratado de Lisboa consagrar no seu artigo 69º-E que “A fim de combater as infracções lesivas dos interesses financeiros da União, o Conselho, por meio de regulamentos adoptados de acordo com um processo legislativo especial, pode instituir uma Procuradoria Europeia a partir da Eurojust”, várias e até agora insanáveis dúvidas persistem.
Não se conseguiu até hoje unanimidade sobre o regime ou estatuto do Procurador Europeu, como não se chegou a uma conclusão segura sobre o valor acrescentado do Procurador Europeu, questão que se interliga com a problemática do relacionamento deste com outros órgãos europeus como a Eurojust, o OLAF e a Europol e com a necessidade de evitar a multiplicação e sobreposição de estruturas.
Todas estas dúvidas se vieram a reflectir no projecto de Tratado que estabelecia uma Constituição para a Europa e nas versões que existiram.
Como é sabido o Tratado Constitucional não entrou em vigor.
O Tratado de Lisboa mantém, contudo, sem grandes alterações, a norma que previa a criação e competência da Procuradoria Europeia.
Optando-se por uma política cautelosa de pequenos passos, consagra-se a possibilidade de estabelecimento de uma “cooperação reforçada” entre, pelo menos, nove Estados Membros.
Acautelando a ausência de consenso necessário à instituição por unanimidade da Procuradoria Europeia, deixa desde já prevista a viabilidade de uma cooperação judiciária “a duas velocidades”, permitindo aos Estados que o desejem (num mínimo de nove) a cooperação entre si com base no projecto de criação da Procuradoria Europeia.
Optando por uma competência “reduzida” estabelece-se no referido artigo 69º-E como fim principal da Procuradoria Europeia o combate às infracções lesivas dos interesses financeiros da União, embora se deixe aberta a porta para o combate à criminalidade grave com dimensão transfronteiriça.
Por outro lado, o reforço das funções da Eurojust (artigo 69º-D do Tratado de Lisboa) poderá constituir um “ensaio” para um funcionamento mais alargado da futura Procuradoria Europeia.
Portugal, a quem cabe parte do mérito da assinatura do Tratado de Lisboa, tem hoje nacionais seus a ocupar lugares de relevo integrados na União Europeia.
São portugueses o Presidente da Comissão Europeia bem como o Presidente do Colégio da Eurojust, a Secretária-Geral da Rede Judiciária Europeia e o Presidente do Tribunal de Contas da Comunidade.
Todo este empenho do país leva a que possa afirmar o papel de relevo que Portugal terá na instituição de uma futura Procuradoria Europeia.
Para que a ideia se possa concretizar é necessário prosseguir numa política dos pequenos passos, única que se me afigura viável, dadas as divergências ainda existentes.
As diferenças nos ordenamentos jurídicos dos vários países e até as diferenças culturais não deixarão certamente de criar grandes obstáculos.
Haverá que ultrapassar as dificuldades sem desistir, sem abdicar, construindo pacientemente o futuro.
Deixo as interrogações, que seminários como este ajudarão certamente a esclarecer.
Traducción - español
Desde la firma del Tratado de Roma de 1957, en la que intervinieron 6 países, hasta el Tratado de Lisboa, aplicable a 27 países, han transcurrido 50 años.
A partir del Tratado de Maastricht (1993), la economía dejó de constituir el único objetivo común de los Estados miembros, pasando a resaltarse como interés común el asunto de la cooperación judicial.
Sin embargo, fue con el Tratado de Ámsterdam (01.05.99) con el que uno de los objetivos de la Unión pasó a ser el de “ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, elaborando una acción en común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal y mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia”, un objetivo que habrá de lograrse especialmente mediante la prevención y la lucha contra la delincuencia transnacional, en particular, contra el terrorismo, la trata de seres humanos, los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, la corrupción y el fraude.
Quedaron así lanzadas las bases para la inclusión de los asuntos judiciales como asuntos de interés común, cada vez más reforzada por la creciente globalización y por la evolución de las relaciones entre los Estados miembros, con la gradual eliminación de las fronteras entre éstos.
En un esfuerzo de concretización del Tratado de Ámsterdam, surgieron las llamadas Conclusiones de Tampere (adoptadas por el Consejo Europeo los días 15 y 16 de octubre de 1999), que pueden considerarse como el primer programa auténtico de política en materia penal de la Unión, ya que dan un impulso fundamental al desarrollo de la cooperación judicial en materia penal y constituyen el fundamento de los trabajos de la Unión en el ámbito de la Justicia, hasta la aprobación en 2004 del Programa de La Haya – Consolidación de la libertad, la seguridad y la justicia.
De las mencionadas Conclusiones de Tampere derivaron, además de esto, la creación de Eurojust, el refuerzo de la Red Judicial Europea, y la afirmación del principio del reconocimiento mutuo como piedra angular de la cooperación judicial entre los Estados miembros. Con su institucionalización por el Tratado de Niza (01.02.2003), Eurojust pasó a consagrarse como organismo comunitario.
El objetivo de ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad en un espacio de libertad, seguridad y justicia, consagrado en el Tratado de Ámsterdam y desarrollado y concretizado en el Programa de la Haya, lanzó las bases para una creciente comunitarización de la justicia penal.
Una delincuencia cada vez más organizada y transnacional fue imponiendo una cada vez mayor cooperación entre todos los Estados miembros y aportando nuevas herramientas y nuevas formas de cooperación.
Ya se sabe que la evolución de la sociedad, en sus múltiples aspectos, desde la economía, hasta las costumbres, el desarrollo tecnológico o la propia delincuencia, es más veloz que la evolución de las leyes. Es necesario ir de la mano del tiempo; de lo contrario, podemos vernos enfrentados a lo que un autor denominó como revuelta de la realidad contra los Códigos.
Es en este contexto en el que surge la figura del Fiscal Europeo. A mediados de los años noventa, un equipo de especialistas en materia penal, a nivel europeo, elaboró, a petición de la Comisión y del Parlamento Europeo, un conjunto de normas sustantivas y procesales que constituirían una orientación próxima a un Código Penal y al proceso penal europeo, para la represión penal de las infracciones lesivas de los intereses financieros de la Comunidad. Este trabajo, conocido como Corpus Iuris, recomendaba la creación de un espacio judicial comunitario unificado, tipificaba ocho infracciones criminales y proponía la inserción en los sistemas nacionales de una Fiscalía Europea, con delegados en cada Estado miembro, encargados de la investigación y la acusación penal.
En el año 2000 se presentó ante la Conferencia Intergubernamental de Niza una propuesta para la creación de una Fiscalía Europea destinada a “combatir con la mayor eficacia posible el fraude y la corrupción en detrimento de los intereses financieros de la Unión Europea”, con la intención de superar de este modo la fragmentación del espacio penal europeo y la inadecuación de los métodos clásicos de cooperación judicial entre los Estados miembros.
No obstante, la Conferencia Intergubernamental no aceptó dicha propuesta, ya que consideraba que las implicaciones prácticas de la creación de la Fiscalía Europea debían conocerse con mayor profundidad.
Dando continuidad a los trabajos, la Comisión presentó en 2002 el Libro Verde sobre el Fiscal Europeo y realizó una audiencia pública sobre el mismo, que reunió a representantes políticos y de la comunidad jurídica y judicial de todos los Estados miembros, y a la que asistieron representantes de la Fiscalía General de la República Portuguesa.
La comisión concluyó con la confirmación de la necesidad de crear una Fiscalía Europea. El proyecto Eurojust y la Fiscalía Europea serían complementarios. Mientras que la Fiscalía Europea conocería de los procedimientos penales en un ámbito específicamente comunitario más limitado, Eurojust se dedicaría a trabajar con los instrumentos tradicionales de cooperación en el ámbito más amplio de las formas graves de delincuencia.
La Comisión presentó incluso las directrices de la estructura de la Fiscalía, con respecto a los regímenes sustantivo y procesal.
No obstante, es cierto que los Estados no se mostraron unánimes al respecto, ya que, junto a la mayoría de Estados que apoyaba la idea de la creación de la Fiscalía Europea, hubo Estados que rechazaron dicha idea por considerar, entre otras cosas, que los instrumentos de cooperación judicial existentes bastaban para ofrecer soluciones adecuadas a los fines previstos.
Por lo tanto, cabe preguntarse cuál es la situación actual en lo que respecta a la figura del Fiscal Europeo.
Transcurridos algunos años desde el Tratado de Ámsterdam y las Conclusiones de Tampere, debemos concluir, en un análisis objetivo, que a pesar de que el reciente Tratado de Lisboa consagra en su artículo 69º-E que “Para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una Fiscalía Europea a partir de Eurojust”, todavía quedan varias dudas sin resolver.
Hasta ahora no se ha conseguido la unanimidad sobre el régimen o estatus de la Fiscalía Europea, ni se ha llegado a una conclusión clara sobre el valor añadido de la Fiscalía Europea, cuestión que está vinculada con la problemática de la relación de este organismo con otros órganos europeos como Eurojust, la OLAF y la Europol, así como con la necesidad de evitar la multiplicidad y superposición de estructuras.
Todas estas dudas quedaron reflejadas en el proyecto de Tratado que establecía una Constitución para Europa, así como en las diferentes versiones que se hicieron del mismo.
Como es sabido, el Tratado Constitucional no entró en vigor.
El Tratado de Lisboa mantiene, sin embargo, sin grandes modificaciones, la norma que preveía la creación y la competencia de la Fiscalía Europea.
Si se opta por una política cautelosa consistente en avanzar a pequeños pasos, se consagra la posibilidad de establecer una “cooperación reforzada” entre, como mínimo, nueve Estados miembros.
Previendo la ausencia del consenso necesario para la constitución por unanimidad de la Fiscalía Europea, deja ya prevista la viabilidad de una cooperación judicial “a dos velocidades”, permitiendo a los Estados que lo deseen (con un mínimo de nueve) la cooperación entre sí con base en el proyecto de creación de la Fiscalía Europea.
Si se opta por una competencia “reducida”, el mencionado artículo 69-E establece como fin principal de la Fiscalía Europea el combate contra las infracciones que perjudiquen los intereses financieros de la Unión, aunque deja una puerta abierta para la lucha contra las formas graves de delincuencia de carácter transfronterizo.
Por otro lado, el refuerzo de las funciones de Eurojust (artículo 69-D del Tratado de Lisboa) podrá constituir un “ensayo” para un funcionamiento más amplio de la futura Fiscalía Europea.
Algunos ciudadanos de Portugal, país al que se debe parte del mérito de la firma del Tratado de Lisboa, ocupan puestos de relevancia en el seno de la Unión Europea.
Son portugueses el Presidente de la Comisión Europea y el Presidente del Colegio de Eurojust, la Secretaria General de la Red Judicial Europea y el Presidente del Tribunal de Cuentas de la Comunidad.
Todo este empeño del país nos lleva a poder afirmar el relevante papel que desempeñará Portugal en la institución de una futura Fiscalía Europea.
Para que la idea pueda concretizarse, es necesario proseguir en la política de los pequeños pasos, única que se me antoja viable, dadas las divergencias aún existentes.
No hay duda de que las diferencias entre los ordenamientos jurídicos de los distintos países e incluso las diferencias culturales seguirán existiendo, lo que impondrá grandes obstáculos.
Habrá que superar las dificultades sin desistir, sin rendirnos, construyendo pacientemente el futuro.
Dejo en el aire los interrogantes que seminarios como éste ayudarán, sin duda, a esclarecer.
francés al español: Intervention de Monsieur François Falletti, UE
Texto de origen - francés
Intervention de Monsieur François Falletti
Avocat Général à la cour de cassation (France)
Représentant de la France à Eurojust
Président de l’association internationale des procureurs
Je suis particulièrement heureux de l’occasion qui m’est donné aujourd’hui de m’exprimer devant un auditoire d’experts aussi qualifié et sur un sujet majeur. Je remercie chaleureusement les organisateurs de cette rencontre et tout particulièrement Monsieur le Procureur Général d’Espagne, Candido Conde-Pumpido Turon qui est à l’origine de cette importante initiative ainsi que le comité de surveillance de l’OLAF.
Bien sur, l’on pourrait s’étonner de voir une fois encore abordée une question déjà ancienne puisqu’elle se nourrit de multiples écrits et analyses depuis en tout cas le milieu des années 90 ; ne s’agit il pas là de l’une de ces fausses bonnes idées qui fleurissent dans tous les domaines et ne survivent longtemps qu’en raison de leur caractère utopique ? Pourtant , il y aurait beaucoup à dire en sens contraire ; en particulier, mérite d’être souligné le fait que le principe de la création d’un tel parquet européen sous réserve de plusieurs conditions soit inclus dans les deux Traités européens successifs que sont le projet de constitution pour l’Europe ( dont on connait le devenir)et le récent Traité de Lisbonne adopté en décembre 2007 par les Chefs d’État et de Gouvernement.
Je voudrai revenir sur quelques aspects de la problématique qui nous réunit aujourd’hui ; d’abord, il me semble intéressant de s’interroger sur les raisons qui font que l’idée d’un procureur européen revient régulièrement sur la table ; ensuite, je ferai le point sur l’état des progrès observés depuis quelques années ainsi que sur leurs limites ; enfin, il faudra bien rechercher les avantages de la création d’un tel parquet.
Mais tout d’abord, je crois intéressant de revenir sur les raisons qui font que la question demeure d’une permanente actualité : bien sur, l’on pense aussitôt à la lutte contre les fraudes aux intérêts de l’Union Européenne dont les États Membres n’assurent pas toujours le suivi avec toute la diligence attendue par les Institutions de Bruxelles ; cette situation a tout naturellement conduit nombre d’experts à considérer que la seule manière d’obtenir des progrès significatifs était de créer un parquet européen en charge de la direction des enquêtes et des poursuites sur l’ensemble du territoire européen. Je n’ai pas besoin de revenir ici sur les informations produites aujourd’hui par les représentants de l’OLAF et en particulier le Directeur Général de cet Office : on sait bien en effet que la lutte contre les fraudes au budget de l’Union pourrait être mieux organisée en particulier sur le terrain judiciaire. Le sujet n’est pas nouveau et on le souligne depuis plus de dix ans avec insistance.
Mon expérience à Eurojust m’a permis de voir cette problématique sur bien d’autres thématiques également. Je pense par exemple à un aspect des trafics qui affecte très fortement l’Union sous la forme du transit d’un point à un autre : tous les jours, des milliers de camions traversent les frontières internes de l’Europe pour parcourir des centaines ou des milliers de kilomètres du nord au sud, d’est en ouest et inversement. Dans ces camions, se trouvent parfois des marchandises prohibées (stupéfiants, produits contrefaits, cigarettes de contrebande, armes, produit de cambriolages, etc…) .De façon plus dramatique, ces transports concernent aussi des trafics de personnes dans le cadre d’immigration illicite ou de prostitution. La découverte de ces trafics peut survenir au moins de deux façons :
Il peut arriver que le trafic soit identifié à l’occasion d’un contrôle aléatoire par la police, la gendarmerie ou la douane. L’on va alors saisir la marchandise prohibée et faire juger le conducteur après avoir tenté par l’envoi de commissions rogatoires internationales d’en savoir plus sur le contexte dans lequel s’inscrivent ses agissements ; le résultat de ces recherches internationales est souvent limité. Cela donne lieu à de beaux articles de presse et, de fait, le résultat est bon sur un plan strictement national. Malheureusement, l’on sait bien aussi que les commanditaires et ceux qui attendaient la livraison n’ayant pas été inquiétés, le trafic va se poursuivre.
La découverte peut aussi se faire en cours de transport lorsqu’un renseignement a permis de suivre l’acheminement et de choisir le lieu d’interception. Là encore, l’on va poursuivre le conducteur et saisir la marchandise. Pourtant, il arrive que l’on essaie d’aller plus loin en assurant une traçabilité du transit depuis le lieu de départ jusqu’au point d’arrivée avec la préoccupation d’identifier et arrêter le maximum de personnes impliquées et de saisir au-delà du seul produit du transport les fonds et avoirs criminels du groupe de malfaiteurs . Il va sans dire que ce type d’approche est de loin le plus efficace car il conduit à un démantèlement en profondeur du réseau ; nous en avons l’expérience à Eurojust et c’est fort encourageant lorsque c’est possible.
Autre exemple : un réseau de proxénètes internationaux achemine des prostituées de l’extérieur de l’Union et les force à se livrer à leurs activités dans plusieurs villes situées dans un certain nombre d’États Membres : un circuit est organisé pour que ces prostituées ne séjournent pas trop longtemps au même endroit et passent de ville en ville ; en outre des circuits financiers sont organisé pour un retour de l’argent illicite ainsi collecté vers le pays d’origine des têtes du réseau. Il est évident qu’une approche locale ne parviendra qu’à des résultats très limités. On peut certes arrêter le responsable local de la filière, ce qui satisfait bien sur les autorités de la ville concernée, mais le réseau va continuer ses activités car l’essentiel de son organisation va demeurer intact ; là encore, une approche concertée en amont des autorités judiciaires intéressées est irremplaçable.
Je pourrais multiplier les exemples de cette nature tels qu’ils résultent de mon expérience à Eurojust et de mes observations antérieures au plan national : on pourrait en conclure que si les choses vont mieux qu’il y a quelques années , il reste beaucoup à faire pour parvenir à un niveau d’efficacité approprié par rapport à la force et à la flexibilité des réseaux. En dépit du travail mené par Eurojust, l’OLAF, Europol, etc…, il faut bien admettre quela vision nationale qui gouverne au premier chef l’analyse et les décisions est limitée et ne permet plus d’apporter des réponses suffisantes.
Certes, nous faisons beaucoup déjà aujourd’hui : Eurojust, pour m’en tenir à cette jeune Unité, a fait marquer des progrès sensibles dans la lutte contre la criminalité transnationale à travers l’Union : en cinq ans Eurojust a en effet construit le dispositif et la base logistique nécessaire pour assurer la coordination des investigations et des poursuites à l’échelle européenne. Désormais , les 27 États Membres ont au moins un représentant au sein de l’Unité afin de pratiquer au quotidien un travail structuré de coopération proactif et réactif dans un climat de confiance et de bonne collaboration entre les instances judiciaires concernées par telle ou telle enquête ou procédure. Le nombre d’affaires traitées par Eurojust se développe régulièrement puisque l’Unité a traité plus de mille dossiers nouveaux en 2007 contre une centaine il y a cinq ans. Surtout, C’est donc un tiers des affaires traitées par Eurojust depuis ses débuts qui ont pu l’être au cours de la seule dernière année. En outre, l’Unité met en œuvre ses pouvoirs tels que définis par sa Décision fondatrice du 28 février 2002 et renforce sa connaissance des phénomènes criminels à travers l’Europe pour mettre en œuvre une approche de plus en plus dynamique dans ses missions de coordination.
Cela ne pourra cependant pas suffire : le principe fondamental posé à la création d’Eurojust demeure que l’échelon national doit rester le niveau de décision, Eurojust n’ayant que des pouvoirs d’incitation et de soutien . Dans tous les cas, Eurojust peut se voir opposer un refus de son intervention par l’échelon national. La mise en œuvre de mesures de coordination suppose d’atteindre un consensus entre les autorités judiciaires nationales concernées, ce qui se produit souvent dans le contexte de l’action d’Eurojust, mais pas toujours ; il peut arriver que des priorités nationales fassent échec à des initiatives sans doute prometteuses au niveau européen. La mise en place d’opérations complexes dans l’urgence comme des livraisons surveillées, des infiltrations dans des réseaux, des équipes communes d’enquête demeure bien souvent soumise à des impondérables multiples compte tenu des difficultés d’ordre juridique ou pratique.
La conduite d’investigations en simultanées dans plusieurs pays à l’égard d’un même réseau criminel out terroriste donne lieu à des mesures d’ajustement lorsque l’on en est informé ; pourtant, bien souvent, tel n’est pas le cas et un même suspect va être interrogé plusieurs fois par des enquêteurs successifs sans réelle coordination, ce qui peut encourager des versions différenciées et cultiver un sentiment de vedettariat peu souhaitable par l’intéressé. Faut il aller plus loin dans l’illustration ? Ce serait facile, mais sans doute inutile au moins dans le court temps imparti ici. Relevons d’ailleurs que paradoxalement, c’est à l’échelon universel que l’on est allé le plus loin par une approche intégrée : la création des Tribunaux Internationaux sur l’ex Yougoslavie et le Ruanda, l’institution de la Cour Pénale Internationale sont autant d’exemples de ce que la Communauté internationale sait reconnaitre l’intérêt d’une démarche organisant la mise en œuvre de procédures assurant une vision et une approche globale pour être efficace contre certains agissements criminels. Nous ne tirons certainement pas toutes les conséquences du niveau d’intégration concret de l’Union européenne d’aujourd’hui dans tous les domaines sous le contrôle commun de la Cour de Justice de Luxembourg et de la Cour Européenne des Droits de l’Homme de Strasbourg.
C’est dire qu’à mon sens, la constitution d’un Parquet Européen apporterait bien des plus values dans la lutte contre la criminalité transnationale. D’abord, nous aurions enfin un lieu en Europe ou toutes les informations sur les procédures judiciaires en matière de crime organisé et de terrorisme à dimension transnationale auraient vocation à être regroupées ; cela donnerait une vision d’ensemble à l’égard des activités criminelles et sur les groupes qui y recourent à l’échelle européenne. Notons d’ailleurs que, justement, les réseaux criminels ont cette vision globale sur leurs agissements et jouent aisément des différences de législations et de pratiques des forces de l’ordre et de la Justice. Il n’est pas tout de même excessif d’attendre des États Membres qu’ils appuient cette démarche ; je souligne au demeurant que ce travail ne se superpose pas à celui mené au stade policier car le regroupement des informations sur les procédures judiciaires implique des données qui sont différentes de celles recueillies et traitées au niveau de la coopération policière, notamment au sein d’Europol.
L’institution d’un Parquet européen présenterait aussi l’avantage de décharger les instances nationales d’un certain nombre de procédures lourdes ; c’est là une très grande différence avec l’Eurojust d’aujourd’hui qui en définitive amène les autorités nationales à s’intéresser au-delà de leurs investigations nationales à des aspects des réseaux qui ne les concernent que pour partie.
Nous avons vécu ce type de réforme en France en 2004 : à cette date ont été créées 8 juridictions spécialisées dans la lutte contre la criminalité organisée ; déjà, depuis 1986, une centralisation existe pour les questions de lutte contre le terrorisme. L’on aurait pu penser que les juridictions déchargées d’une partie à priori intéressante de leur contentieux se seraient soumises de mauvaise grâce à la réforme. Les choses se sont cependant bien passées car le renforcement des moyens alloués dans les juridictions nouvelles a donné le sentiment que les affaires seraient mieux traitées que par le passé, ce qui est effectivement le cas. De plus, des protocoles précis ont été mis en place pour déterminer les types d’affaires devant être dévolues aux nouvelles juridictions et celles devant rester dans la juridiction d’origine. Chacun s’est vite aperçu qu’il reste du travail pour tout le monde ! C’est là une très grande différence par rapport à Eurojust comme je viens de le souligner car la démarche découlant de l’intervention de cette Unité conduit souvent à un surcroit de travail pour des magistrats qui n’ont pas toujours le temps ou la logistique nécessaire au plan national.
Il y aurait au moins un troisième intérêt à constituer le Parquet européen : il s’agit de l’apport de cette vision globale vis-à-vis des pays extérieurs à l’Union : l’on sait bien en effet que les réseaux criminels ont souvent leurs bases dans des pays tiers, soit que l’origine des trafics y soit située, soit que le produit des activités criminelles y soit recyclé. Il est clair que le regroupement des informations et que la vision globale des procédures en cours s’agissant de certains agissements illicites serait de nature à augmenter de beaucoup l’efficacité de la lutte contre la criminalité transnationale.
Cela ne veut pas dire que toutes les affaires seraient centralisées en un seul lieu, au risque de créer une sorte de monstre judiciaire : cela permettrait plus simplement de coordonner les enquêtes et poursuites au niveau européen approprié en laissant les instances nationales agir selon les méthodes classiques chaque fois que cela apparaitrait efficient et en toute connaissance de cause ; cela permettrait aussi d’évoquer au niveau de ce parquet européen les procédures dont on pourrait penser qu’elles seraient mieux traitées à ce niveau que par des approches nationales trop limitées eu égard à la nature et à l’ampleur des réseaux.
J’ai la conviction qu’il faut savoir dire ce qui est nécessaire tout en demeurant réaliste et pragmatique. Qu’il s’agisse d’Europol, d’Eurojust, de l’Olaf ou de tout autre organisme, nous sommes toujours partagés lorsque nous voulons faire le point : d’un côté, nous sommes désireux de souligner les incontestables succès que nous connaissons dans nos missions respectives ; d’un autre côté, il faut bien admettre que beaucoup de choses sont perfectibles. Ainsi faut il bien admettre que l’architecture européenne dans notre domaine est le fruit d’initiatives successives qui n’ont pas été conçues avec un plan d’ensemble, qu’il s’agisse des trois Unités que j’ai évoquées, mais aussi du Réseau Judiciaire européen, des magistrats de liaison, des centres de coopération policière et douanière notamment. La place respective des coopérations bilatérales et multilatérales demeure encore confuse et dépend souvent d’initiatives individuelles.
Il me semble qu’un point important concerne l’illustration de la plus value apportée par les structures européennes aux yeux du citoyen européen , trop maintenu dans l’idée que sa sécurité repose sur les instances nationales qu’il connait et qui communiquent beaucoup sur leur action ; les échelons européens , quoiqu’ils fassent , demeurent peu connus et peu valorisés pour ce même citoyen européen. Il est donc crucial pour moi d’aller de l’avant pour renforcer cette connaissance du contexte européen dans lequel travaillent des structures dont les missions sont concrètes et comportent des conséquences immédiates pour le quotidien des citoyens dans leur pays.
Je crois également qu’il nous faut poursuivre la réflexion après ce séminaire sous l’angle des approches techniques. Il est certain que la création d’un Parquet européen soulève nombre d’interrogations de principe et d’ordre pratique ; le Corpus Juris apporte beaucoup de réponses à ces questions, mais il peut y en avoir d’autres, par exemple à partir des termes du Traité de Lisbonne qui envisage la création d’un tel parquet et en raison de l’apparition il y a relativement peu de temps d’Eurojust.
Aucune question ne doit être laissée à l’écart ou diabolisée. L’institution d’un Parquet européen serait de toute façon une innovation importante et elle implique un travail préalable non moins considérable. Ce travail ne doit pas s’enliser dans des débats idéologiques, mais bien plutôt se concentrer sur les aspects juridiques et pratiques. Le moteur de la réforme sera évidemment le gain en termes d’efficacité, de simplification et de protection des Droits.
Il me semble enfin urgent que les travaux menés souvent en parallèle au niveau des Institutions européennes pour moderniser le Règlement fondateur de l’Olaf, pour transformer la Convention Europol en Décision du Troisième pilier et pour renforcer les pouvoirs d’Eurojust et clarifier ses relations avec le Réseau Judiciaire européen doivent être conduit avec un souci de vision commune de l’architecture à adopter. Il s’agit de donner le maximum d’efficacité à chacune de ces structures tout en créant les meilleures conditions d’un travail en commun complémentaire
C’est donc à un travail concret et pragmatique que j’appelle ; en définitive, l’on parle de ce Parquet européen depuis si longtemps que je me demande si l’on ne prend pas gout à évoquer une utopie sympathique. A moins que l’on ne croit vraiment que ce serait un réel progrès pour les victimes potentielles des réseaux criminels et la protection des citoyens : dans ce dernier cas, il nous faut mettre en œuvre les démarches appropriés pour y parvenir.
François Falletti.
François Falletti
The President of the International Association of Prosecutors
Traducción - español
Intervención de don François Falletti
Fiscal General del Tribunal de Casación (Francia)
Representante de Francia en Eurojust
Presidente de la Asociación Internacional de Fiscales
Me congratula especialmente la oportunidad que se me brinda hoy de dirigirme a una audiencia de expertos de tanta categoría y de tratar un asunto fundamental. Agradezco sinceramente la celebración de este encuentro a sus organizadores y, muy en especial, al señor don Cándido Conde-Pumpido Turón, Fiscal General del Estado español, que ha impulsado esta importante iniciativa, y al Comité de Vigilancia de la OLAF.
Por supuesto, podría sorprendernos el abordar de nuevo este tema tan cotidiano ya, dado que existen sobre él numerosos escritos y análisis desde mediados de los años noventa; ¿no se trata de una de las buenas ideas ilusorias que florecen en todos los ámbitos y sólo sobreviven por razón de su naturaleza utópica? Sin embargo, habría mucho que decir en sentido contrario; en particular, es digno de subrayar el hecho de que el principio de la creación de una Fiscalía Europea con sujeción a varias condiciones se incluya en los dos Tratados europeos consecutivos, que son el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa (cuyo destino conocemos) y el reciente Tratado de Lisboa, adoptado en diciembre de 2007 por los Jefes de Estado y de Gobierno.
Me gustaría retomar ciertos aspectos de la problemática que nos congrega hoy. En primer lugar, me parece interesante analizar los motivos por los que se plantea periódicamente la idea de la creación de una Fiscalía Europea; en segundo lugar, expondré la situación de los progresos constatados en los últimos años, así como sus limitaciones, y, por último, sería muy conveniente dilucidar las ventajas de la creación de dicha Fiscalía Europea.
Pero antes de nada, considero interesante retomar los motivos que hacen que este asunto resulte de permanente actualidad: obviamente, lo primero que se nos viene a la cabeza es la lucha contra el fraude a los intereses de la Unión Europea, cuyos Estados miembros no siempre garantizan, en la gestión de dicha lucha, la diligencia que esperan de ellos las Instituciones de Bruselas. Dicha situación, por supuesto, ha llevado a numerosos expertos a considerar que la única manera de progresar de manera significativa consistía en crear una Fiscalía Europea encargada de dirigir las investigaciones y diligencias necesarias en todo el territorio europeo. A este respecto, no hace falta que haga alusión a la información aportada hoy por los representantes de la OLAF y, en concreto, por el Director General de dicha Oficina: en efecto, sabemos muy bien que la lucha contra el fraude al presupuesto de la Unión podría estar mejor organizada, especialmente en el ámbito judicial. No se trata de nada nuevo y seguimos recalcándolo con insistencia desde hace más de diez años.
Mi experiencia en Eurojust me ha permitido encontrar también esta problemática en muchos otros campos. Me refiero, por ejemplo, a un aspecto del tráfico que afecta en muy alto grado a la Unión Europea bajo la forma del tránsito de un punto a otro: todos los días, miles de camiones atraviesan las fronteras internas de Europa para recorrer cientos o miles de kilómetros de Norte a Sur, de Este a Oeste, y a la inversa. En dichos camiones encontramos en ocasiones mercancías prohibidas (estupefacientes, productos de falsificación, tabaco de contrabando, armas, artículos robados, etc…). Y, lo que resulta más preocupante, tales transportes afectan también a la trata de seres humanos en el marco de la inmigración ilícita o de la prostitución. El descubrimiento de dichos tipos de tráfico de mercancías o trata de seres humanos puede efectuarse al menos de dos formas:
Puede ser que se identifique por motivo de un control aleatorio efectuado por la policía, la gendarmería o la aduana. En tal caso, se procede a la incautación de la mercancía prohibida y se juzga al conductor tras intentar, a través del envío de comisiones rogatorias internacionales, obtener más datos acerca del contexto en el que se inscriben dichas actuaciones. El resultado de tales investigaciones internacionales es, a menudo, limitado. Esto da lugar a numerosos artículos de prensa y, de hecho, el resultado es bueno en un plano estrictamente nacional. Desgraciadamente, sabemos muy bien también que si no se detiene a los transportistas y a los destinatarios del envío, ese tráfico se llevará a término.
El descubrimiento también puede efectuarse durante el transporte, cuando cierta información permite perseguir el envío y escoger el lugar de interceptación. En este caso también se persigue al conductor y se realiza la incautación de la mercancía. Sin embargo, puede que se intente llegar más lejos garantizando una trazabilidad de la ruta desde el lugar de salida hasta el lugar de llegada e intentando identificar y detener al mayor número posible de personas e incautarse, no sólo del producto del transporte, sino también de los fondos y de los recursos para delinquir del grupo de malhechores. Ni que decir tiene que este tipo de enfoque es, con diferencia, el más eficaz, ya que conduce a un desmantelamiento profundo de la red. En Eurojust lo hemos comprobado y, cuando es posible, es verdaderamente alentador.
Otro ejemplo: una red de proxenetas internacionales transporta a prostitutas del exterior de la Unión Europea y las fuerza a dedicarse a sus actividades en diferentes ciudades situadas en varios Estados miembros: hay una red organizada para que dichas prostitutas no permanezcan demasiado tiempo en el mismo sitio y vayan de ciudad en ciudad; además, se organizan redes financieras para que el dinero ilegal así obtenido vuelva al país de origen de los cabecillas de la red. Evidentemente, una investigación local del problema no arrojará sino resultados muy limitados. Está claro que se podrá detener al responsable local de la cadena, algo, por supuesto, satisfactorio para las autoridades de la ciudad en cuestión, pero la red continuará sus actividades, ya que el núcleo de su organización permanecerá intacto. En este caso también resulta insustituible una investigación jerárquica concertada de las autoridades judiciales.
Podría citar miles de ejemplos de esta índole, como los que conozco gracias a mi experiencia en Eurojust y los que conocí anteriormente a nivel nacional: en este sentido, podríamos concluir que aunque las cosas van mejor que hace unos años, todavía queda mucho por hacer para alcanzar un nivel de eficacia apropiado con respecto al poder y a la flexibilidad de las redes. A pesar del trabajo efectuado por Eurojust, la OLAF, Europol, etc…, tenemos que admitir que el enfoque nacional, al que se concede un carácter preeminente en el análisis y las decisiones, es limitado y ya no proporciona suficientes respuestas.
No hay duda de que ya hemos avanzado mucho hoy en día: Eurojust, para atenerme a esta joven Unidad, ha realizado notables progresos en la lucha contra la delincuencia transnacional en la Unión Europea: en efecto, en cinco años, Eurojust ha erigido el dispositivo y la base logística necesaria para garantizar la coordinación de las investigaciones y actuaciones judiciales a nivel europeo. Desde ahora, los 27 Estados miembros cuentan al menos con un representante en el seno de la Unidad a efectos de llevar a cabo a diario un trabajo estructurado de cooperación proactiva y reactiva en un clima de confianza y de buena colaboración entre las instancias judiciales competentes en relación con las diferentes investigaciones y procedimientos. El número de casos que conoce Eurojust aumenta progresivamente, ya que la Unidad ha conocido más de mil expedientes nuevos en 2007, frente a los cien que conoció hace cinco años. Por lo tanto, sólo en el último año, Eurojust ha intervenido en un tercio de todos los asuntos en los que ha intervenido desde sus inicios. Además, la Unidad aplica las facultades a ésta atribuidas según quedaron definidas en la Decisión por la que se creó el día 28 de febrero de 2002, y refuerza su conocimiento de los actos de delincuencia en Europa para instaurar un enfoque cada vez más dinámico en sus misiones de coordinación.
No obstante, con esto no basta: el principio fundamental propuesto en el momento de la creación de Eurojust reza que el ámbito nacional constituye el escalafón superior en la toma de las decisiones, ya que Eurojust sólo tiene facultades de impulso y apoyo de la cooperación. En todos los casos, Eurojust puede ser blanco de una negativa a su intervención desde el escalafón nacional. La aplicación de medidas de coordinación implica el alcance de un consenso entre las autoridades nacionales competentes, hecho que ocurre a menudo en el contexto de la actuación de Eurojust, pero que no siempre ocurre: es posible que ciertas prioridades nacionales den al traste con iniciativas sin duda prometedoras a nivel europeo. La aplicación de medidas complejas en casos de urgencia, como entregas vigiladas, infiltraciones en redes o equipos comunes de investigación, se encuentra muy a menudo sometida a múltiples factores imponderables, dadas las dificultades de naturaleza jurídica o práctica.
La realización de investigaciones simultáneas en diferentes países en relación con una misma red terrorista o de delincuencia da lugar a medidas de ajuste según se va recibiendo la información. Sin embargo, en muchas ocasiones, no es éste el caso y se interroga varias veces a un mismo sospechoso por diferentes investigadores sin una coordinación real, lo que puede desembocar en versiones diferentes y cultivar un poco deseable sentimiento de estrellato para el interesado. ¿Tengo que seguir con la ilustración? Sería sencillo, pero sin duda inútil, al menos en el poco tiempo del que dispongo. Debemos resaltar, por otra parte, que paradójicamente, es a nivel mundial donde hemos ido más lejos a través de un enfoque integrado: la creación de los Tribunales Internacionales para la antigua Yugoslavia y para Ruanda y la institución del Tribunal Penal Internacional constituyen otros ejemplos que demuestran que la Comunidad Internacional sabe reconocer el interés de una medida que organiza la implantación de procedimientos que aseguran una visión y un enfoque global a efectos de mostrarse eficaz contra ciertas actuaciones criminales. No hay duda de que no aprovechamos en toda su extensión el nivel de integración concreto de la Unión Europea de hoy en día en todas las materias que quedan bajo el control común del Tribunal de Justicia de Luxemburgo y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo.
Es decir, que, según mi parecer, la creación de una Fiscalía Europea aportaría grandes ventajas en la lucha contra la delincuencia transnacional. En primer lugar, tendríamos por fin en Europa un lugar en el que tenderían a agruparse todos los datos sobre los procedimientos judiciales en materia de delincuencia organizada y terrorismo de carácter transnacional; con ello se obtendría una visión de conjunto con respecto a las actividades criminales y a los grupos que recurren a ellas a nivel europeo. Tengamos en cuenta, además, que, precisamente, las redes de delincuencia tienen esta visión global a la hora de actuar y se sirven con soltura de las diferencias entre las legislaciones y las prácticas de las fuerzas del orden y de la justicia. No obstante, no es demasiado esperar que haya Estados miembros que apoyen esta medida; señalo a fin de cuentas que este trabajo no se superpone al llevado a cabo en el ámbito policial, ya que los datos sobre los procedimientos judiciales son diferentes de los recabados y procesados en el marco de la cooperación policial, especialmente en el seno de Europol.
La institución de la Fiscalía Europea también presentaría la ventaja de descargar las instancias nacionales de un determinado número de procedimientos complejos; he ahí una gran diferencia con la Unidad de Eurojust de hoy en día, que, en definitiva, conduce a las autoridades nacionales a interesarse más allá de sus investigaciones nacionales por aspectos de redes que sólo les conciernen en parte.
En Francia, vivimos este tipo de reforma en 2004: en dicha fecha se crearon 8 jurisdicciones especializadas en la lucha contra la delincuencia organizada. Ya desde 1986 existe una centralización de las cuestiones relativas a la lucha contra el terrorismo. Podríamos haber pensado que las jurisdicciones descargadas de una parte perteneciente a priori a su competencia se iban a someter de mala gana a la reforma. Sin embargo, las cosas fueron bien, ya que el refuerzo de los medios asignados a las nuevas jurisdicciones inculcó el sentir general de que los asuntos se resolverían mejor que en el pasado, hecho que ha ocurrido efectivamente. Además, se implantaron protocolos concretos para determinar los tipos de asuntos que debían atribuirse a las nuevas jurisdicciones y los que debían permanecer en la jurisdicción inicial. Todos se dieron cuenta rápidamente de que seguía habiendo trabajo para todo el mundo. He ahí una enorme diferencia con respecto a Eurojust, como acabo de recalcar, ya que la medida derivada de la intervención de esta Unidad conduce a menudo a un incremento de trabajo para magistrados que no siempre disponen del tiempo o de la logística necesaria a nivel nacional.
Habría, como mínimo, un tercer aliciente para constituir la Fiscalía Europea: se trata de la aplicación de este enfoque global con respecto a países externos a la Unión Europea: somos muy conscientes, en efecto, de que las redes de delincuencia tienen a menudo sus bases en países terceros, ya sea porque el origen del tráfico ilícito esté situado en éstos, ya sea porque el producto de las actividades criminales se recicle en los mismos. Está claro que la agrupación de datos y la visión global de los procedimientos pendientes, tratándose de determinados actos ilícitos, estaría encaminada a aumentar en gran medida la eficacia de la lucha contra la delincuencia transnacional.
Esto no quiere decir que todos los asuntos quedarían centralizados en un solo lugar, a riesgo de crear una especie de monstruo judicial: con ello se permitiría, simplemente, coordinar las investigaciones y actuaciones judiciales en el ámbito europeo correspondiente, permitiendo a las instancias nacionales actuar según los métodos tradicionales, siempre que tal medida pareciera pertinente y con todo conocimiento de causa. Asimismo, con ello se podría evocar en el seno de dicha Fiscalía Europea los procedimientos que se pudiera considerar que iban a desarrollarse mejor a este nivel que a través de enfoques nacionales demasiado limitados con respecto a la naturaleza y a la amplitud de las redes.
Estoy convencido de que hay que saber decir lo que es necesario ateniéndonos a la realidad y al pragmatismo. Ya se trate de Europol, Eurojust, la OLAF o cualquier otro organismo, todos nos sentimos divididos cuando queremos analizar la situación: por un lado, estamos deseosos de subrayar los indiscutibles éxitos que conocemos en nuestras respectivas funciones y, por otro, tenemos que admitir que muchas cosas pueden mejorarse. Así pues, hay que admitir que la arquitectura europea en nuestro ámbito es el fruto de sucesivas iniciativas que no se han concebido con un plan de conjunto, ya se trate de las tres Unidades que he mencionado, o de la Red Judicial europea, los jueces de enlace, o los centros de cooperación policial y aduanera especialmente. El terreno respectivo de las cooperaciones bilaterales y multilaterales todavía sigue siendo confuso y depende a menudo de iniciativas individuales.
Me parece que un punto importante atañe a la ilustración de la ventaja que aportan las estructuras europeas a ojos del ciudadano europeo, demasiado persistente en la idea de que su seguridad depende de las instancias nacionales que conoce y que comunican mucho acerca de su acción; los organismos europeos, hagan lo que hagan, siguen siendo poco conocidos y poco valorados por ese mismo ciudadano europeo. Por consiguiente, según mi punto de vista, es crucial llevar la delantera para reforzar este conocimiento del contexto europeo en el que trabajan estructuras cuyas misiones son concretas e implican consecuencias inmediatas para los ciudadanos de a pie en sus propios países.
Asimismo, creo que tenemos que continuar con la reflexión tras la celebración de este seminario bajo el prisma de los enfoques técnicos. Es cierto que la creación de una Fiscalía Europea plantea numerosos interrogantes de principios y de orden práctico. El Corpus Iuris aporta numerosas respuestas a dichos interrogantes, pero puede haber otras respuestas, por ejemplo, según los términos del Tratado de Lisboa, que prevé la creación de una Fiscalía de este tipo y por motivo de la aparición hace relativamente poco tiempo de Eurojust.
Ningún interrogante debe dejarse de lado o “diabolizarse”. La institución de la Fiscalía Europea sería, de todas formas, una innovación importante e implica un trabajo previo no menos riguroso. Dicho trabajo no debe prolongarse inútilmente en debates ideológicos, sino más bien concentrarse en los aspectos jurídicos y prácticos. El motor de la reforma será evidentemente la victoria en términos de eficacia, simplificación y protección de los derechos.
Por último, considero urgente que los trabajos efectuados a menudo en paralelo en el ámbito de las Instituciones europeas para modernizar el Reglamento fundador de la OLAF, modificar el Convenio Europol por Decisión del Tercer Pilar, y reforzar los poderes de Eurojust y esclarecer las relaciones entre ésta y la Red Judicial Europea, deben llevarse a cabo con la preocupación de establecer, bajo un enfoque común, la arquitectura que debe adoptarse. Se trata de aportar la mayor eficacia a cada una de las estructuras, creando las mejores condiciones de un trabajo en común complementario.
Apelo, por tanto, a un trabajo concreto y pragmático. En definitiva, se habla de la Fiscalía Europea desde hace tanto tiempo que me pregunto si no nos estamos aficionando a evocar una utopía que nos resulta amable. A menos que creamos efectivamente que se trata de un progreso real para las víctimas potenciales de las redes de delincuencia y para la protección de los ciudadanos: en este último caso, tenemos que implantar las medidas adecuadas para conseguirlo.
François Falletti.
François Falletti
Presidente de la Asociación Internacional de Fiscales
francés al español: SEMINAIRE INTERNATIONAL SUR LE FUTUR PARQUET EUROPEEN
Texto de origen - francés
1
SEMINAIRE INTERNATIONAL SUR LE FUTUR PARQUET EUROPEEN
Madrid 24-25 janvier 2008
Communication de M. Regis de Gouttes
Premier Avocat General a la Cour de cassation (France)
C' est un grand honneur pour moi que de m' exprimer au nom du Procureur General pres la Cour de cassation francaise dans le cadre de votre Seminaire international, auquel je vous remercie vivement de nous avoir convies.
Ce seminaire est particulierement bienvenu, etant organise dans le mois suivant celui de la signature du Traite de Lisbonne, le 13 decembre dernier, et dans l'attente de son entree en vigueur, esperee l'annee prochaine.
Ii ne fait pas de doute, pour nous tous, que le Traite de Lisbonne vient de marquer une etape importante dans la construction de l'Union europeenne et, plus specialement, dans l'edification d'un "espace judiciaire europeen", cet espace harmonise rendu si necessaire avec l'ouverture des frontieres et la liberte de circulation des personnes, qui ne peuvent plus se concilier avec la persistance d'un cloisonnement des systemes nationaux et le maintien de "frontieres judiciaires", surtout en matiere penale.
S'agissant notamment de 1'evolution d'Eurojust et du projet de Parquet europeen,
qui noun interesse ici, it me parait interessant de saisir l'occasion de ce Seminaire pour revenir sur trois questions
_ Iere question : o i i en est, a ce jour, la situation d'Eurojust et du projet de Parquet
europeen ?
- 2e" question : que contient le nouveau Traite de Lisbonne a ce sujet ?
- 3e'ne question : queues sont les perspectives et les espoirs pour l'avenir en ce
domaine ?
* * *
2
= I = 1 ERE QUESTION : OUELLE EST LA SITUATION PRESENTE
D'EUROJUST ET DU PROJET DE PARQUET EUROPEEN ?
- A - S'agissant du projet de Parquet europeen, son histoire, on le sait, est deja
assez ancienne, puisqu'il a ete concu initialement par le "Corpus juris" pour la protection
des interets fnanciers de l'Union europeenne, publie en 1999 sous la direction du
Professeur Mireille Delmas-Marty, ensuite reprs et amplife dans le "Livre vert" de la
Commission du 11 decembre 2001, qui s'est attache a defnir completement les
attributions et le mode de fonctionnement d'un Procureur europeen, enfn reinscrit dans
le projet de Traite Constitutionnel, sous la forme d'un Parquet europeen a creer a partir
d'Eurojust, sur decision prise a l'unanimite par le Conseil et apres approbation du
Parlement europeen.
Nous verrons a cet egard que le nouveau Traite de Lisbonne s' est inspire pour une bonne part des dispositions du projet de Traite constitutionnel.
Mais en l'etat actuel, force est de constater que, depuis 1'echec du projet de Traite constitutionnel en 2005, et avec 1'elargissement de l'Union europeenne a 27 Etats membres, l'idee d'un Parquet europeen a ete mise en suspens ou, a tout le moins, a cesse d'etre mise en avant, en depit des efforts poursuivis par la Commission.
- B - S'agissant d'Eurojust, dont la creation remonte aux Traites de Tampere de 1999 et de Nice de 2001, et dont la mise en oeuvre effective a commence en 2002, on
peut dire que le bilan de cette unite de cooperation judiciaire s'exprime en termes de
"forces" et de "faiblesses" :
1) Les forces d'Eurojust :
a) Ce sont, en premier lieu, ses objectifs ambitieux, qui sont de promouvoir
et ameliorer la cooperation judiciaire entre les autorites nationales, de faciliter l'entraide judiciaire et de soutenir les autortes competentes pour renforcer leurs enquetes et leurs poursuites ;
b) C'est, en deuxieme lieu, l'existence d'un "college" de magistrats nationaux, qui, plus qu'un simple rassemblement de professionnels nationaux de la justice penale, dessinent les elements d'une sorte d'agence europeenne judiciaire ;
c) C'est, en troisieme lieu, 1'etablissement de relations privilegiees avec
l'Office de lutte anti-fraude (OLAF) et Europol, ainsi que la conclusion de plusieurs Accords de cooperation ou echanges de donnees avec des pays tiers ou des instances
exterieures ;
3
d) C'est, enfin, un ensemble de reussites pratiques :
• qu'il s'agisse du traitement de nombreux cas bilateraux, mais aussi d'un
nombre croissant de cas multilateraux, telle l'affaire du naufrage du "Prestige" en novembre 2002, impliquant trois pays (1'Espagne, la Grece, la France), a propos de laquelle le College d'Eurojust a adopte en 2005 une decision collective retenant l'Espagne comme etant la mieux placee pour conduire les poursuites ;.
• ou qu'il s'agisse du systeme d'echange d'informations concerant la gestion
des flux de dossiers et leurs echeances.
2) Quant aux faiblesses actuelles d'Eurojust, j'en releverai trois
a) d'un part, Faction des membres nationaux comme celle du College repose
sur une base consensuelle ; les autorites judiciaires nationales n'ont pas l'obligation de
deferer aux demandes d'Eurojust ou de ses membres nationaux, ces demandes pouvant constituer seulement une pression des pairs ;
b) d' autre part, pour que les membres nationaux puissent se voir conferer pour leur territoire de veritables pouvoirs judiciaires, tel le droit d'emettre une commission rogatoire internationale ou 1' autorisation de proceder nationalement a une livraison surveillee, it faut que chaque Etat membre 1'autorise et que ces pouvoirs judiciaires soient reconnus par les autres Etats membres. Or tres peu d'entre eux se sont prevalus de cette
faculte, qui est pourtant la meilleure voie pour renforcer la mission de coordination et l'attractivite d'Eurojust ;
c) enfin, la collaboration operationnelle d'Eurojust avec 1'OLAF et Europol est marquee par sa complexite, ces trois organes n'ayant pas les memes regles de fonctionnement ni les memes donneurs d'ordre.
Par ailleurs, un certain nombre de cas bilateraux traites par Eurojust pourraient 1'etre de facon similaire par les "magistrats de liaison", maintenant nombreux dans les Etats membres.
Il s'agit, des lors, de.prendre en compte ces quelques faiblesses pour rechercher les voies et les moyens de donner une nouvelle impulsion a Eurojust.
*
4
=11= 2e17e QUESTION: QUELLES SONT LES NOUVELLES DISPOSITIONS DU TRAITS DE LISBONNE RELATIVES A EUROJUST ET AU PROJET DE PARQUET,EUROPEEN ?
A - En ce qui concerne Eurojust, larticle 69 H (83) du Traite de Lisbonne contient deux innovations essentielles
1) La premiere innovation concerne la prise de decisions a la majorite qualifee, et non plus a 1'unanimite, conformement a la principale avancee du nouveau Traite, qui touche a l' ensemble du domaine de la cooperation judiciaire en matiere penale.
Cette possibilite, pour Eurojust, d'adopter des decisions a la majorite qualifee constitue une avancee tres importante. Elle va meme au-dela du mecanisme des "cooperations renforcees", puisqu'elle permet d'englober plus d'Etats.
On peut donc dire a cet egard que le Traite de Lisbonne a accorde un traitement tres favorable a Eurojust.
2) La seconde innovation est l'attribution de capacites superieures de cooperation et de coordination judiciaire, notamment pour le declenchement d'enquetes
penales et de poursuites conduites par les autorites nationales competentes et pour la resolution de conflits de competences, ainsi que la cooperation avec le "Reseau judiciaire europeen" et ses "points de contact" designes par les Etats membres.
- B - En ce qui concerne le projet de Parquet europeen, Particle 69-I (86) du Traite de Lisbonne fournit trois indications importantes :
1) En premier lieu, c'est a partir d'Eurojust que le Conseil pourra instituer un
Parquet europeen par voie de reglements ;
2) En deuxieme lieu, le Conseil statuera en cette matiere a l'unanimite, apres
approbation du Parlement europeen.
Toutefois, la possibilite existe, en cas de desaccord, de recourir a une "cooperation renforcee" a la demande d' au moins neuf Etats membres, ce qui ouvre une perspective
interessante ;
3) En troisieme lieu, le Parquet europeen ne sera competent qu'en matiere
d'atteinte aux interets fnanciers de 1'Union. Pour que 1'on puisse etendre ses
competences a la criminalite grave de dimension transfrontiere, it faudra une decision du Conseil adoptee a I'unanimite, apres approbation du Parlement europeen et consultation
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de la Commission, sans que la possibilite de recours a une "cooperation renforcee" soit ici evoquee, ce qui rend beaucoup plus aleatoire une telle extension de competence.
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= III = 3e11e QUESTION : QUELLES SONT LES PERSPECTIVES POUR
L'AVENIR ?
- A - Au vu du Traite de Lisbonne, force est de constater :
1) que ce nouveau Traite, comme l'ancien Traite constitutionnel, accorde une place primordiale a Eurojust, a qui 11 confere des pourvois accrus et dont it fait le passage oblige pour aboutir au Parquet europeen ;
2) qu' a l'inverse, le prof et du Parquet europeen, subordonne en principe a une decision du Conseil prise a l'unanimite et limite en l'etat actuel a la lutte contre les atteintes aux interets fnanciers de 1'Union, ne se voit consacrer qu'une place seconde,
comme point d'aboutissement d'un Eurojust renforce.
- B - Dans ces conditions, tout en rappelant l'interet que nous attachons dans l'avenir au projet de Parquet europeen, it convient, nous semble-t-il, de faire porter nos efforts d'abord sur le prealable du renforcement d'Eurojust et de la rationalisation de ses relations avec les organes europeens oeuvrant dans des domaines similaires.
Il faut en effet que 1'unite d'Eurojust, dont nous avons rappele certaines de ses faiblesses, fonctionne mieux si 1'on veut pouvoir avancer vers un Parquet europeen.
- C - Dans cette perspective, la France, avec un certain nombre d'autres Etats membres, estime qu'il convient d'appuyer le projet de decision du Conseil actuellement a 1'etude sur le renforcement d'Eurojust et la clarifcation de ses relations avec le Reseau judiciaire europeen.
= L'objectif de ce projet est essentiellement de renforcer les capacites d'Eurojust et du Reseau judiciaire europeen et de rendre plus coherentes leurs actions complementaires, en tenant compte de ce que la cooperation en matiere penale a beaucoup evolue depuis la creation de ces organes.
= Les moyens preconises concerent notamment les points suivants :
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1) la creation d'une cellule de coordination d'urgence pour permettre a Eurojust d'intervenir dans les situations caractersees par 1'urgence
2) 1'extension de la capacite d'intervention du college d'Eurojust dans les situations de blocage, lorsque les autorites nationales concernees ou les membres nationaux ne parviennent pas a se mettre d'accord ;
3) la creation d'une base commune permettant d'accorder des pouvoirs judiciaires aux membres nationaux en tant qu'autorite judiciaire, sans plus laisser cette faculte a la discretion des Etats membres ;
4) la mise en place d'un systeme national de coordination Eurojust dans chaque Etat membre, en vue notamment d'alimenter Eurojust en informations sur les
enquetes penales au niveau national ;
5) l'obligation, pour les autorites nationales, de transmettre des informations a Eurojust, en particulier dans les affaires de terrorisme, pour permettre a Eurojust de deceler des liens entre les affaires en cours ;
6) le renforcement de la cooperation avec les Etats tiers, en permettant a Eurojust de detacher des magistrats de liaison dans un Etat tiers, mais aussi de coordonner 1' execution de demandes de cooperation emanant d'un Etat tiers et devant etre executees dans plusieurs Etat membres ;
7) enfin, l'amelioration des relations entre Eurojust et le Reseau judiciaire europeen, en faisant aboutir d'une part l'integration du secretarat du Reseau judiciaire europeen dans l'administration d'Eurojust, comme cela a ete decide en 2002, en instituant d'autre part l'obligation d'informations reciproques entre les deux organes, et en creant par ailleurs un point d'intersection au niveau national entre les deux structures, de maniere a faciliter la collaboration et a bien aiguiller les autorites nationales vers Eurojust ou le Reseau judiciaire europeen en fonction des specifcites de chaque affaire.
L'ensemble de ces mesures devrait permettre, nous semble-t-il, de renforcer l'effectivite du role operationnel d'Eurojust et, par la meme, de preparer le terrain a un futur Parquet europeen.
A
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Fajoute enfin que, dans le meme objectif, nous ne devons pas oublier le role que peuvent j ouer les autres acteurs de la cooperation judiciaire et toutes les parties prenantes dans la construction de la necessaire "confance mutuelle" et de la culture judiciaire commune : magistrats de liaison, ecoles de formation judiciaire, mais aussi reseaux europeens de juridictions, comme cela existe, par exemple, pour les Premiers Presidents des Cours supremes, et comme cela est envisage aussi pour les Procureurs generaux des Cours supremes, a ('initiative prochaine du Procureur general pres la Cour de cassation
francaise ...
Traducción - español
1
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE LA FUTURA FISCALÍA EUROPEA
Madrid, 24-25 de enero de 2008
Ponencia de don Regis de Gouttes
Primer Fiscal General del Tribunal de Casación (Francia)
Es un gran honor para mí hablarles en nombre del Fiscal General del Tribunal de Casación francés en el marco de su Seminario Internacional, al que les agradezco enormemente que nos hayan invitado.
Este seminario es especialmente bien recibido, ya que se ha organizado el mes siguiente al de la firma del Tratado de Lisboa, el pasado 13 de diciembre, y en espera de su entrada en vigor, prevista para el año que viene.
Nosotros no tenemos ninguna duda de que el Tratado de Lisboa acaba de marcar una etapa importante en la construcción de la Unión Europea y, más especialmente, en la edificación de un “espacio jurídico europeo”, ese espacio armonizado que nos resultaba tan necesario con la apertura de las fronteras y la libertad de circulación de las personas, que ya no pueden conciliarse con la permanencia de un aislamiento de los sistemas nacionales y el mantenimiento de “fronteras judiciales”, ante todo en materia penal.
Tratándose especialmente de la evolución de Eurojust y del proyecto de creación de la Fiscalía Europea, que es aquí nuestro objeto de interés, considero interesante aprovechar la oportunidad en este Seminario para volver a hablar sobre tres interrogantes:
- 1er interrogante: ¿cuál es la situación, a día de hoy, de Eurojust y del proyecto de creación de una Fiscalía Europea?
- 2º interrogante: ¿qué aspectos contiene el Tratado de Lisboa a este respecto?
- 3er interrogante: ¿cuáles son las perspectivas y las expectativas para el futuro en este ámbito?
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2
= I = 1ER INTERROGANTE: ¿CUÁL ES LA SITUACIÓN ACTUAL DE EUROJUST Y DEL PROYECTO DE CREACIÓN DE UNA FISCALÍA EUROPEA?
- A - En lo que concierne al proyecto de creación de una Fiscalía Europea, su historia, como ya sabemos, es ya bastante antigua, ya que se concibió inicialmente por el “Corpus Iuris” para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea, publicado en 1999 bajo la dirección de la Profesora Mireille Delmas-Marty, retomado y ampliado a continuación en el “Libro Verde” de la Comisión del 11 de diciembre de 2001, y consagrado a definir íntegramente las atribuciones y el modo de funcionamiento del Fiscal europeo, asunto que se volvió a recoger en el Tratado Constitucional bajo la forma de una Fiscalía Europea que debía crearse a partir de Eurojust, mediante decisión tomada por unanimidad por el Consejo y tras la aprobación del Parlamento Europeo.
Veremos a este respecto que el nuevo Tratado de Lisboa se ha inspirado, en buena parte de sus disposiciones, en el proyecto de Tratado de una Constitución para Europa.
Pero en la situación actual, es necesario constatar que, desde el fracaso del proyecto de Tratado constitucional en 2005, y con la ampliación de la Unión Europea a 27 Estados miembros, la idea de una Fiscalía Europea ha quedado en suspenso o, al menos, se ha interrumpido su avance, a pesar de los esfuerzos realizados por la Comisión.
- B - En lo que respecta a Eurojust, cuya creación se remonta a los Tratados de Tampere de 1999 y de Niza de 2001, y cuya aplicación afectiva comenzó en 2002, podemos decir que el balance de esta unidad de cooperación judicial se expresa en términos de “puntos fuertes” y “puntos débiles”:
1) Los puntos fuertes de Eurojust:
a) Son, en primer lugar, sus objetivos ambiciosos, que consisten en fomentar y mejorar la cooperación judicial entre las autoridades nacionales; facilitar la asistencia mutua en materia judicial, y apoyar a las autoridades competentes para reforzar sus investigaciones y actuaciones judiciales;
b) En segundo lugar, otro punto fuerte está en la existencia de un “Colegio” de magistrados nacionales que, más que una simple agrupación de profesionales nacionales de la justicia penal, diseñan los elementos de una especie de agencia judicial europea;
c) En tercer lugar, cuenta con los puntos fuertes de mantener una comunicación privilegiada con la Oficina para la Lucha contra el Fraude (OLAF) y Europol, así como de concluir diversos Acuerdos de cooperación o intercambio de datos con países terceros u organismos exteriores;
3
d) Por último, cuenta con un conjunto de éxitos prácticos:
• entre los que encontramos no sólo numerosos casos bilaterales, aunque también un número creciente de casos multilaterales, como el asunto del naufragio del “Prestige” en noviembre de 2002, que implicó a tres países (España, Grecia y Francia), en cuyo caso el Colegio de Eurojust adoptó en 2005 una decisión colectiva que consideraba a España como el país mejor situado para llevar a cabo las diligencias;
• sino también el sistema de intercambio de datos relativos a la gestión de casos y sus plazos.
2) En lo que respecta a los puntos débiles de Eurojust, enumeraré tres:
a) por una parte, la acción de los miembros nacionales, como la del Colegio, se apoya sobre una base consensual; las autoridades judiciales nacionales no tienen la obligación de someterse a las solicitudes de Eurojust o de sus miembros nacionales, pudiendo quedar dichas solicitudes en una mera presión de profesionales homólogos;
b) por otra parte, para que se puedan conferir a los miembros nacionales verdaderas facultades judiciales, como el derecho a emitir una comisión rogatoria internacional o la autorización para proceder a nivel nacional a una entrega vigilada, debe obtenerse la aprobación de todos los Estados miembros y dichas facultades judiciales deben reconocerse por los restantes Estados miembros. Por consiguiente, pocos Estados se han servido de esta facultad que, sin embargo, constituye la mejor vía para reforzar la misión de coordinación y fomentación de Eurojust;
c) por último, la colaboración operativa de Eurojust con la OLAF y Europol se caracteriza por su complejidad, ya que estos tres organismos difieren en sus reglas de funcionamiento, así como en sus ordenantes.
Además, determinados casos bilaterales tramitados por Eurojust podrían procesarse también por los “jueces de enlace”, actualmente numerosos en los Estados miembros.
Se trata, por lo tanto, de tomar en consideración estas debilidades para buscar las vías y los medios para dar un nuevo impulso a Eurojust.
* * *
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= II = 2º INTERROGANTE: ¿CUÁLES SON LAS NUEVAS DISPOSICIONES DEL TRATADO DE LISBOA RELATIVAS A EUROJUST Y AL PROYECTO DE CREACIÓN DE UNA FISCALÍA EUROPEA?
- A - En lo que concierne a Eurojust, el artículo 69 H (83) del Tratado de Lisboa contiene dos novedades esenciales:
1) La primera se refiere a la toma de decisiones por mayoría cualificada y no por unanimidad, como se hacía anteriormente, de conformidad con el principal avance del nuevo Tratado, que afecta al conjunto del ámbito de la cooperación judicial en materia penal.
Para Eurojust, esta posibilidad de adoptar decisiones por mayoría cualificada constituye un avance muy importante. Va incluso más allá del mecanismo de las “cooperaciones reforzadas”, ya que permite englobar más Estados.
Por consiguiente, podemos decir a este respecto que el Tratado de Lisboa ha tratado de manera muy favorable a Eurojust.
2) La segunda novedad consiste en la atribución de facultades superiores de cooperación y coordinación judicial, especialmente en lo que concierne a la puesta en marcha de investigaciones penales y actuaciones judiciales efectuadas por las autoridades nacionales competentes y a la resolución de conflictos de competencias, así como a la cooperación con la “Red Judicial Europea” y sus “puntos de contacto” designados por los Estados miembros.
- B - En lo que respecta al proyecto de creación de una Fiscalía Europea, el artículo 69-I (86) del Tratado de Lisboa incluye tres indicaciones importantes:
1) En primer lugar, el Consejo podrá crear una Fiscalía Europea a partir de Eurojust a través de la adopción de Reglamentos;
2) En segundo lugar, el Consejo se pronunciará en esta materia por unanimidad, previa aprobación por parte del Parlamento Europeo.
No obstante, en caso de desacuerdo, existe la posibilidad de recurrir a una “cooperación reforzada” a petición de nueve Estados miembros, hecho que abre una perspectiva interesante;
3) En tercer lugar, la Fiscalía Europea únicamente será competente en materia de protección de los intereses financieros de la Unión. Para poder ampliar dichas competencias a las formas graves de delincuencia de dimensión transfronteriza, el Consejo deberá pronunciarse por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo y una vez consultada la Comisión,
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sin quedar aquí contemplada la posibilidad del recurso a una “cooperación reforzada”, lo que hace que tal ampliación de competencia se convierta en algo mucho más aleatorio.
* * *
= III = 3ER INTERROGANTE: ¿CUÁLES SON LAS PERSPECTIVAS DE FUTURO?
- A - En vista del Tratado de Lisboa, es necesario constatar:
1) que este nuevo Tratado, al igual que el antiguo Tratado Constitucional, asigna un lugar primordial a Eurojust, al que confiere unas mayores facultades y del que tiene que partir obligatoriamente para crear una Fiscalía Europea;
2) que, por el contrario, el proyecto de la creación de la Fiscalía Europea, dependiente en principio de una decisión unánime del Consejo y limitada actualmente a la lucha frente a los atentados contra los intereses financieros de la Unión, únicamente obtiene un segundo puesto, como punto de desenlace de un Eurojust reforzado.
- B - En estas condiciones, teniendo en cuenta el interés que tenemos en el porvenir del proyecto de la Fiscalía Europea, nos parece conveniente dedicar prioritariamente nuestros esfuerzos a la cuestión previa del refuerzo de Eurojust y de la racionalización de sus relaciones con los organismos europeos competentes en ámbitos similares.
En efecto, hay que conseguir que la Unidad de Eurojust, de la que hemos recordado algunas debilidades, mejore su funcionamiento si queremos avanzar hacia la creación de una Fiscalía Europea.
- C - Según esta perspectiva, Francia, junto con algunos otros Estados miembros, estima conveniente apoyar el proyecto de decisión del Consejo actualmente en estudio sobre el refuerzo de Eurojust y la clarificación de sus relaciones con la Red Judicial Europea.
= El objetivo de este proyecto consiste fundamentalmente en reforzar las facultades de Eurojust y de la Red Judicial Europea, así como en dotar de una mayor coherencia a sus funciones complementarias, teniendo en consideración que la cooperación en materia penal ha evolucionado mucho desde la creación de estos organismos.
= Los medios postulados se refieren especialmente a los siguientes puntos:
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1) la creación de una célula de coordinación de urgencia que permita a Eurojust intervenir en las situaciones catalogadas como urgentes;
2) la ampliación de la facultad de intervención del Colegio de Eurojust en las situaciones de bloqueo, en los casos en que las autoridades nacionales afectadas y los miembros nacionales no llegan a ponerse de acuerdo;
3) la creación de una base común que permita otorgar poderes judiciales a los miembros nacionales en calidad de autoridades judiciales, dejando así de quedar el ejercicio de esta facultad a discreción de los Estados miembros;
4) la implantación de un sistema nacional de coordinación de Eurojust en cada Estado miembro, especialmente con el fin de proporcionar a Eurojust datos sobre las investigaciones penales a nivel nacional;
5) la obligación, para las autoridades nacionales, de transmitir datos a Eurojust, en particular sobre los asuntos de terrorismo, para permitir a esta Unidad descubrir nexos entre los asuntos pendientes;
6) el refuerzo de la cooperación con Estados terceros, permitiendo a Eurojust no sólo destinar a jueces de enlace a un Estado tercero, sino también coordinar la ejecución de solicitudes de cooperación procedentes de un Estado tercero y que deban ejecutarse en varios Estados miembros;
7) por último, la mejora de las relaciones entre Eurojust y la Red Judicial Europea, haciendo, por una parte, que la Secretaría de la Red Judicial Europea quede integrada en la administración de Eurojust, tal y como se decidió en 2002, y, por otra, que se cree la obligación de que ambos organismos establezcan un sistema de información recíproca, creando, además, un punto de intersección a nivel nacional entre ambas estructuras, de manera que se facilite la colaboración y se oriente adecuadamente a las autoridades nacionales hacia Eurojust o hacia la Red Judicial Europea, en función de las características de cada caso en concreto.
* * *
Todas estas medidas deberían permitir, según nuestro parecer, reforzar la efectividad de la función operacional de Eurojust y, al mismo tiempo, preparar el terreno a una futura Fiscalía Europea.
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Por último, añado que, ante el mismo objetivo, no debemos olvidar el papel que pueden desempeñar los demás actores de la cooperación judicial y todas las partes presentes en la construcción de la necesaria “confianza mutua” y de la cultura judicial común: jueces de enlace, escuelas de formación judicial, y, también, redes europeas de jurisdicciones, como las ya existentes, por ejemplo, entre los Presidentes de los Tribunales Supremos y, como los ya previstos para los Fiscales Generales de los Tribunales Supremos, de acuerdo con la próxima iniciativa del Fiscal General del Tribunal de Casación francés …
francés al español: LEGISLATIONS EN SANTE MENTALE DANS LES PAYS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
Texto de origen - francés Claude LOUZOUN
LEGISLATIONS EN SANTE MENTALE
DANS LES PAYS MEMBRES DE L’UNION EUROPEENNE
Il y a éthique d’abord parce que, par l’acte grave de position de liberté, je m’arrache au cours des choses, à la nature et à ses lois, à la vie même et à ses besoins. La liberté se pose comme l’autre de la nature. Avant donc de pouvoir opposer… Loi morale à Loi physique, il faut opposer le pouvoir –être à l’être donné, le faire au tout fait.
Paul Ricoeur
Cette réflexion du philosophe français donne le ton de ce champ particulier mettant en débat contradictoire les dimensions, dans son activité propre, de la liberté et de la restriction des libertés, de la responsabilité et de l’incapacité, du droit au traitement et de la défense sociale, avec la nécessaire légifération alors pour codifier normes juridiques et normes médico-psychiatriques . Et depuis quelques décennies, le constat est là : il y a obligation pour les thérapeutes, pour les professionnels de santé et du social, pour les magistrats et instances légales de contrôle d’avoir une autre considération de la personne atteinte de troubles mentaux, celle de sujet de droit, nécessaire réflexion éthique et juridique dans leur activité. Le balancier est de nos jours de grande amplitude entre le droit à l’autodétermination de l’individu face à sa santé et la prégnance des logiques sécuritaires et hygiénistes.
L’internement psychiatrique en Europe :
entre contrainte et assistance
Nous développerons les lignes directrices des prises de position au niveau du Conseil de l’Europe concernant les personnes atteintes de troubles mentaux et placées comme patients involontaires. Nous les illustrerons par des références aux législations nationales dans l’Union Européenne des 15. Il faut dire d’emblée qu’on peut les caractériser notamment par 5 modèles : 1. En Espagne, l’intégration de l’internement dans le cadre du code civil, par le biais de la présomption d’incapacité du malade mental. 2. Le système administratif d’hospitalisation sous contrainte en France, qui garde la matrice de la Loi du 30 juin 1838 dans sa loi de réforme datée du 27juin 1990. 3. Le traitement sanitaire Obligatoire italien, unique en son espèce. 4. Le système judiciaire belge établi par la loi du 26 juin 1990. 5. Le système d’Angleterre et du Pays de Galles qui insiste sur les garanties et les procédures, et qui se présente comme une loi de défiance à la psychiatrie avec une volonté du législateur de contrôler ou limiter ce qui est considérer comme une modèle professionnel discrétionnaire et donc pour lequel il y a une insistance sur la régularité formelle de la décision privative de liberté ; cette loi comporte 149 sections. (développer l’intérêt des lois espagnole et italienne).
Les déclarations et pactes internationaux et européens comme les arrêts de la Cour Européenne des droits de l’homme ont obligé à la modification de nombreuses lois nationales. Celles-ci sont également dues aux transformations des orientations et pratiques psychiatriques, comme à l’émergence de la place devenue centrale des usagers de la santé mentale.
Pour procéder à un internement psychiatrique, les « bonnes pratiques » voudraient imposer les 6 éléments suivants :
1. L’existence d’un désordre mental
2. Nécessitant des soins
3. Pour la santé du patient ou pour sécurité ou pour la protection des autres
4. à l’hôpital
5. Il n’y a pas d’autre service possible
6. Le patient ne consent pas à l’admission ou est incapable de consentir.
Du point de vue des professionnels de la psychiatrie, l’internement s’argumente du principe établi par l’O.M.S. du droit à la santé, c’est-à-dire le droit à l’assistance sanitaire. Il demeure bien entendu la dimension de loi de police ou de mesure de sûreté ou de contrôle social que comportent les lois sur le placement involontaire, comme plus généralement dans les missions de la psychiatrie et plus largement de la santé mentale.
Je reprends chacun de ces items.
1. Le concept de troubles mentaux et la question de la nécessité de soin. Toutes les lois prévoient un ou deux certificats médicaux pour l’établissement des troubles mentaux et la recommandation du placement involontaire. En admission civile, il n’y a que le Mental Health Act de 1983 du Royaume Uni qui tente une définition des catégories incluses, ceci notamment en raison des plaintes auprès de la Cour européenne des droits de l’homme engagées par MIND. Il faut rappeler que dans l’Affaire Winterwerp contre Pays-Bas , il est bien stipulé qu’on ne saurait détenir, au titre de l’article 5 de La convention européenne des droits de l’homme, du seul fait que ses idées ou ses comportements s’écartent des normes prédominant dans une société donnée. La Recommandation R(83)2 du comité des ministres du conseil de l’Europe reprend que les difficultés d’adaptation aux valeurs morales, sociales, politiques ou autres ne doivent pas être considérées, en elles-mêmes, comme un trouble mental.
Il semble que le législateur espagnol ait, pour l’admission civile, préféré l’usage du concept d’incapacité . Il s’agit alors de considérer que les décisions en matière d’internement psychiatrique concernent les personnes qui ne sont pas à même de comprendre la nécessité et la nature du traitement ou de l’admission, à opérer un choix. Cette incapacité « mentale » à discerner renvoie certes à l’internement mais aussi à la tutelle à la personne (récemment inscrite en France dans la réforme de la loi sur les incapables majeurs), le traitement obligatoire dans la communauté que vous avez réussi à éviter mais qui pourrait être établi en Angleterre lors d’une réforme prochaine du Mental Health Act de 1983 ; TCO réclamé en France par l’Union nationale des familles et amis des malades mentaux (l’équivalent de la FEAFES en Espagne). L’opposition au traitement ambulatoire obligatoire est liée à plusieurs considérations : Il ne conçoit les soins que dans la compliance et l’observance imposées. Outre les dimensions de vécu arbitraire et persécutif, il résumerait la personne qui y serait soumise à un malade mental stabilisé par un traitement neuroleptique retard obligatoire, un lieu de vie et un plan de soins imposés, une tutelle pour la gestion de ses ressources et biens. Il instaure donc une tutelle à la personne. De plus, le TCO installe le patient en état d’incapacité permanente d’entendre et de vouloir. Il mettrait fin à la recherche permanente du consentement libre et éclairé du patient, à développer son espace d’insertion sociale et d’autonomie . Le TCO est exactement à l’opposé d’un système d’accompagnement à la prise de décision auquel toute personne en état de dépendance temporaire ou durable, d’affaiblissement intellectuel ou psychique, de crise peut prétendre.
Je profite de ce point, pour faire une aparté d’importance. De nombreuses associations d’usagers et ex-usagers ont revendiqué le droit de pouvoir établir, lorsqu’elles sont en état de pouvoir exprimer un choix, un « Psichiatric will » (testament psychiatrique) ou de pouvoir désigner elle-même une « personne de confiance » qui défende leur volonté et leurs choix lorsque leur état psychique ne leur permet pas de le faire par elles-mêmes. C’est ainsi qu’une loi du canton de Genève admet les « directives anticipées » ; que la Belgique et la France admettent la notion de « personne de confiance ». La loi anglaise prévoit 2 personnages ayant place particulière dans les procédures d’internement (admission et sortie) : le travailleur social agréé et le « parent le plus proche ». Il y a à souligner également l’importance de l’advocacy.
2. Critères pour le placement involontaire dans un établissement psychiatrique.
Certaines lois comme la loi anglaise prévoient une période d’évaluation de 72 heures. En France, un projet de réforme de la loi de 1990 devait inclure un tel dispositif que j’appelai alors avec d’autres, « une garde à vue psychiatrique ».
Toutes les lois nationales prévoient des placements involontaires d’urgence « à titre exceptionnel », mais qui n’ont rien d’exceptionnel dans la pratique.
D’autres lois, comme celle des Pays Bas, distinguent placement involontaire et traitement involontaire, au motif que même si un patient a été placé involontairement, il peut conserver la présomption de capacité de consentir à un traitement. La loi anglaise prévoit certains traitements qui nécessitent une « deuxième opinion », fournie par la commission de suivi de la loi de santé mentale.
Les instances européennes comme de nombreuses lois nationales font de la dangerosité le critère essentiel. Il est énoncé que le trouble mental avéré doit constituer un danger (l’adjonction de l’adjectif « grave » dépend des textes) pour la personne elle-même et / ou un danger pour autrui. Certaines lois telles la loi 180 italienne ou la loi espagnole ne retiennent pas ce critère et le renvoie à la dangerosité sociale. D’autres comme la loi française maintiennent également le trouble à l’ordre public (loi de police donc), bien que la loi de 1990 étende le champ d’application de la loi à l’ensemble de l’hospitalisation psychiatrique et insiste sur l’hospitalisation libre. D’autres lois (anglaise et écossaise par exemple qui parlent de « détention » et pas simplement d’internement) insistent sur la « sécurité des personnes ».Sans doute aurons nous à revenir sur cette notion de dangerosité qui est très en vue dans les développements législatifs et judiciaires actuels.
Soulignons également que le droit au refus de traitement est reconnu « dans la mesure du possible », et explique que des lois distinguent le placement involontaire et le traitement sans consentement.
3. Procédures pour la prise de décision de placement et de traitement involontaires
Le demandeur du placement est toujours spécifié (famille, police, travailleurs sociaux, médecins, ….). Cette demande doit être accompagnée d’un certificat médical consécutif à un examen de la personne désignée. Le décideur doit être « une autorité compétente indépendante ». Enumérons les cas d’espèce : En Allemagne, c’est un juge qui doit entendre les différentes parties ; en Angleterre, ce sont les « Mental Health Tribunals », organes spécifiques indépendants mixtes dans leur composition ; en Espagne, le juge autorise ; en Belgique, c’est le juge de paix ; en France, c’est le préfet ou un médecin et le directeur de l’hôpital d’accueil ; en Grèce, c’est le procureur ; en Italie, c’est le maire, encadré par le juge des tutelles. On remarquera que certains pays ne respectent pas le caractère indépendant (La France et en partie l’Italie), que la plupart conçoivent l’internement comme une mesure privative de liberté et donc revenant au juge. Toutes les lois précisent cependant qu’en plus du certificat médical initial, la décision doit être prise en se fondant sur une expertise médicale fiable et étayée, et être dûment documentée et motivée. Dans l’idéal de procédure, le patient ou son représentant (personne de confiance ; «parent le plus proche» ; tuteur) devrait être entendu.
Les cas d’urgence constituent une exception au principe interdisant de priver de sa liberté l’individu concerné sans avoir établi son ‘aliénation’ de manière probante (arrêt X contre le Royaume Uni, 5 novembre 1981, cour européenne des droits de l’homme). Toutes les lois nationales ont des modalités de placement d’urgence qui n’exigent pas une décision préalable de l’autorité compétente. Ce placement d’urgence parfois n’autorise pas pour autant l’administration d’un traitement contraint : c’est le cas du placement pour 72 heures dans la loi anglaise.
En cas de placement d’urgence comme dans le placement involontaire, le principe de recherche du consentement du patient est souvent inscrit comme à poursuivre.
4. La commande étant de vous présenter le problème de l’admission civile en placement involontaire, je laisse de côté délibérément le problème des législations de défense sociale ou des mesures de sûreté prévues dans les lois sécuritaires ou de santé mentale. D’autant plus que cela rejoint la question de l’irresponsabilité (ou de l’exemption de responsabilité) pénale du délinquant et du criminel agissant sous l’emprise de troubles mentaux.
Les droits de l’usager en santé mentale dans le cadre
du placement involontaire
Nous avons esquissé combien culture psychiatrique et culture juridique ont eu à se modifier durant les « trente glorieuses » en termes de libertés individuelles, de droit aux soins comme de droit au refus de soins. L’enjeu recoupe bien sûr : celui des droits de l’homme et du citoyen, et de leur application effective, ainsi que celui du mouvement consumériste (d’où le développement des notions d’“usager” et de “client” à la place de celle de malade ou de patient ou même de “psychiatrisé”) ; il recoupe surtout du côté des psychiatres réformistes à considérer une personne à traiter comme un homme d’abord, un malade ensuite. Il y a le débat entre une conception paternaliste de la relation médecin-malade -rejetée par la démarche juridique pour qui le but thérapeutique ne légitime pas tout acte médical- et la conception anglosaxonne d’autodétermination qui légitime une intervention médicale contre la volonté du patient que pour prévenir un dommage à des tiers. Bien que lois et jurisprudences des pays anglo saxons et des pays d’Europe continentale se soient rapprochées, leur contraste s’explicite ainsi : « Le principe d’inviolabilité doit s’appliquer à la Common Law, mais sous une autonomie qui conserve la raison, alors que dans la loi civile il s’applique dans la capacité de conserver sa vie et sa santé. »
L’émergence dans des textes législatifs et des plans de santé mentale de la notion d’usager au centre de la politique de santé et de santé mentale est une pétition de principe lue dans de très nombreux textes gouvernementaux. Mais dans le même temps tous les pays européens voient une augmentation des internements, renforcent les dispositions sécuritaires ou de défense sociale, créent des statuts d’handicapé psychique, de tutelle à la personne, de contrainte au traitement (comme par exemple le traitement obligatoire dans la communauté auquel l’Espagne a échappé).
Revenons aux droits de la personne placée sur un mode contraint. Nous avons vu que le cas du placement involontaire pose des questions essentielles : séquestration ou traitement contraint ? Liberté ou santé ? sujet de droit ou objet de soins ? La progression des droits est considérable au moins dans le texte des lois concernées. D’abord la différenciation entre capacité civile et placement involontaire, par exemple autour du droit de vote des malades mentaux. La liberté de communication avec un avocat ou un médecin de son choix, d’envoyer une lettre sans que celle-ci soit ouverte. Le droit à l’information sur sa situation juridique et ses droits. Le droit de recours à des intervalles « raisonnables » (6 mois ou 1 an) auprès d’un tribunal ou d’une autorité juridique indépendante (qui doit disposer du pouvoir d’élargissement) , ainsi que le contrôle judiciaire périodique voire automatique effectif. La distinction entre placement involontaire (en tant qu’isolement, détention ou séquestration) et le traitement contraint est inscrite dans certaines lois ou se retrouve dans des jurisprudences ; par contre, dans des pays anglo-saxons a été établi le droit à la « seconde opinion » pour les traitements qui « peuvent entrainer des dommages irréversibles au cerveau ou une modification de la personnalité » Il reste que le critère de dangerosité interpelle.
Traducción - español Claude LOUZOUN
LEGISLACIONES SOBRE SALUD MENTAL
EN LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA
La ética preexiste porque, a través del acto serio de mi situación de libertad, me arranco al curso de las cosas, a la naturaleza y a sus leyes, a la vida misma y a sus necesidades. La libertad se erige como lo otro de la naturaleza. Antes, por tanto, de poder oponer… Ley moral a Ley física, hay que oponer el “poder-ser” al “ser dado”, el hacer al hecho.
Paul Ricoeur
Esta reflexión del filósofo francés marca la tónica de este ámbito particular sometiendo a un debate contradictorio las dimensiones, en su actividad propia, de la libertad y de la restricción de libertades, de la responsabilidad y de la incapacidad, del derecho a un tratamiento y de la defensa social, con la necesaria labor legislativa requerida entonces para codificar normas jurídicas y normas médico-psiquiátricas . Y desde hace algunas décadas, tenemos testimonio de ello: los terapeutas, los profesionales del ámbito sanitario y de los servicios sociales, los jueces y las instituciones jurídicas de control, tienen la obligación de considerar de otro modo a la persona afectada por trastornos mentales, de considerarla como sujeto de derecho, hecho que implica en la actividad de todos ellos una necesaria reflexión ética y jurídica. Existe hoy en día un gran contrapeso entre el derecho a la autodeterminación del individuo y su salud y la imposición de lógicas de seguridad pública e higienistas.
El internamiento psiquiátrico en Europa:
entre la coacción y la asistencia
Desarrollaremos las líneas directrices de la toma de las diferentes posturas en el seno del Consejo de Europa en relación con los individuos afectados por trastornos mentales e internados como pacientes involuntarios. Ilustraremos dichas líneas a través de referencias a las legislaciones nacionales en la Unión Europea de los 15. De entrada, hay que decir que podemos clasificarlas concretamente en 5 modelos: 1. En España, la integración del internamiento en el marco del Código Civil a través de la presunción de incapacidad del enfermo mental. 2. En Francia, el sistema administrativo de hospitalización coactiva, que conserva la redacción original de la Ley de 30 de junio de 1838 en su Ley de Reforma con fecha de 27 de junio de 1990. 3. El tratamiento sanitario obligatorio italiano, único en su especie. 4. El sistema judicial belga establecido por la Ley de 26 de junio de 1990. 5. El sistema de Inglaterra y del País de Gales, que insiste en las garantías y los procedimientos, y que se presenta como una Ley de desconfianza de la psiquiatría con una voluntad por parte del legislador de controlar o limitar lo que debe considerarse como un modelo profesional discrecional y, por consiguiente, originario de la insistencia en la regularidad formal de la decisión privativa de libertad; esta Ley consta de 149 secciones. (desarróllense los puntos de interés de las Leyes española e italiana).
Las declaraciones y pactos internacionales y europeos, así como las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, han forzado la modificación de numerosas leyes nacionales. Dichas modificaciones se deben asimismo a las transformaciones de las tendencias y prácticas psiquiátricas, así como al lugar central que han pasado a ocupar los usuarios de la salud mental.
Para proceder a un internamiento psiquiátrico, las “buenas prácticas” invitarían a imponer los 6 elementos que constan a continuación:
1. La existencia de un desorden mental
2. Que requiere cuidados terapéuticos
3. Para la salud del paciente y para la seguridad o la protección de los demás
4. en el hospital
5. No existe ningún otro servicio posible
6. El paciente no consiente el internamiento o es incapaz de dar su consentimiento.
Desde el punto de vista de los profesionales de la psiquiatría, el internamiento basa su argumentación en el principio establecido por la O.M.S. del derecho a la salud, es decir, el derecho a la asistencia sanitaria. Queda bien clara la dimensión de ley de policía o de medida de seguridad o de control social que llevan inherentes las leyes relativas al internamiento involuntario, al igual que, de un modo más general, las funciones de la psiquiatría y, más ampliamente, de la salud mental.
A continuación retomaré cada uno de estos elementos.
1. El concepto de trastornos mentales y la cuestión de la necesidad de cuidados terapéuticos. Todas las leyes exigen la presentación de uno o dos certificados médicos para la apreciación de los trastornos mentales y la recomendación del internamiento involuntario. En admisión civil, sólo existe la Ley de Salud Mental de 1983 del Reino Unido, que trata de definir las categorías incluidas, especialmente en función de las demandas interpuestas ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por la Asociación Nacional de enfermedades mentales británica (MIND). Debemos recordar que en el asunto Winterwerp contra los Países Bajos se deja bien claro que no se puede internar a una persona, en virtud del artículo 5 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, por el mero hecho de que sus ideas o su comportamiento no se adapten a lo que se estime normal de forma predominante en la sociedad. La Recomendación R (83) 2 del Comité de Ministros del Consejo de Europa vuelve a poner de relieve que la mera dificultad en adaptarse a los valores morales, sociales, políticos u otros no debe considerarse, por sí sola, un trastorno mental.
Parece que el legislador español, en el ámbito de la admisión civil, ha preferido utilizar el concepto de incapacidad . Se trata entonces de tener en cuenta que las decisiones en materia de internamiento psiquiátrico afectan a las personas que ni siquiera son capaces de comprender la necesidad y la naturaleza del tratamiento o del internamiento, que no son ni siquiera capaces de llevar a cabo un acto de voluntad. Esta incapacidad “mental” para el discernimiento remite, sin duda, al internamiento, pero también a la tutela de la persona (recientemente recogida en Francia en la reforma de la Ley relativa a los incapaces mayores de edad), el tratamiento comunitario obligatorio que ustedes han conseguido evitar, pero que podría establecerse en Inglaterra a través de una reforma que se avecina de la Ley de Salud Mental de 1983; la Unión Nacional de las Familias y Amigos de los Enfermos Mentales francesa (equivalente a la FEAFES en España) se ha opuesto al TCO [Tratamiento Comunitario Obligatorio]. La oposición a este tratamiento ambulatorio obligatorio se debe a diversos motivos: sólo concibe los cuidados terapéuticos en función del cumplimiento y la observancia impuestos. Además de las dimensiones de una vivencia arbitraria y persecutoria, reduciría a la persona sometida a dicho tratamiento a un enfermo mental estabilizado por un tratamiento neuroléptico retardado obligatorio, un lugar de vida y un plan de cuidados terapéuticos impuestos, y una tutela para la gestión de sus recursos y de sus bienes. Instauraría, por lo tanto, una tutela sobre la persona. Además, el TCO coloca al paciente en un estado de incapacidad permanente en lo relativo a su discernimiento y a su voluntad. Pondría fin a la búsqueda permanente del consentimiento libre y voluntario del paciente, así como del desarrollo de su propio espacio de inserción social y de autonomía . El TCO representa exactamente lo opuesto a un sistema de acompañamiento en la toma de decisiones al que puede aspirar cualquier persona en situación crítica de dependencia temporal o permanente o de debilitación intelectual o psíquica.
Aprovecho este punto para realizar una aclaración importante. Numerosas asociaciones de usuarios y de antiguos usuarios de servicios de salud mental han reivindicado el derecho a poder otorgar, siempre que tengan la posibilidad de expresar su voluntad, un “Psychiatric will” (testamento psiquiátrico) o a poder designar por sí mismas a una “persona de confianza” que defienda su voluntad y sus deseos mientras su estado físico no les permita hacerlo por sí mismas. Conforme a esta premisa admite una Ley del cantón de Ginebra las “instrucciones anticipadas”; por su parte, Bélgica y Francia admiten el concepto de “persona de confianza”. La Ley inglesa prevé 2 actores que ocupan un lugar concreto en los procedimientos de internamiento (alta y baja): el trabajador social autorizado y el “pariente más allegado”. Asimismo, debemos recalcar la importancia de la advocacy.
2. Criterios para el internamiento involuntario en un centro psiquiátrico.
Determinadas leyes, como la Ley inglesa, prevén un plazo de examen de 72 horas. En Francia, un proyecto de reforma de la Ley de 1990 debía incluir un dispositivo de este tipo, al que yo denominaba entonces, junto a otros compañeros, “detención preventiva psiquiátrica”.
Todas las legislaciones nacionales prevén internamientos involuntarios de urgencia “a título excepcional”, pero que en la práctica no tienen nada de excepcional.
Otras leyes, como la de los Países Bajos, distinguen el internamiento involuntario del tratamiento involuntario, debido a que incluso en el caso de que se haya internado a un paciente de manera involuntaria, éste puede conservar la presunción de capacidad para consentir un tratamiento. La Ley inglesa prevé determinados tratamientos que requieren una “segunda opinión”, aportada por la Comisión de Seguimiento de la Ley de Salud Mental.
Las instituciones europeas, así como numerosas leyes nacionales, hacen de la peligrosidad su criterio esencial. Indican que el trastorno mental verificado debe constituir un peligro (la agregación del adjetivo “grave” depende de los textos) para la propia persona y/o para los demás. Determinadas leyes, como la Ley 180 italiana o la Ley española, no recogen este criterio ni la remisión a la peligrosidad social. Otras, como la Ley francesa, conservan asimismo el trastorno al orden público (ley de policía, por tanto), mientras que la Ley de 1990 amplía el campo de aplicación de la Ley al conjunto de la hospitalización psiquiátrica, e insiste en la hospitalización libre. Otras leyes (la inglesa y la escocesa, por ejemplo, que hablan de “detención” y no simplemente de internamiento) insisten en la “seguridad de las personas”. Sin duda, tendremos que volver a hablar acerca de esta idea de peligrosidad, ya que se encuentra en primer plano en los desarrollos legislativos y judiciales actuales.
Recalquemos asimismo que el derecho a rechazar un tratamiento está reconocido “en la medida de lo posible”, hecho que explica la distinción en determinadas legislaciones entre internamiento involuntario y tratamiento sin consentimiento.
3. Procedimientos para la toma de las decisiones del internamiento y el tratamiento involuntarios
El solicitante del internamiento siempre se encuentra especificado (familia, policía, trabajadores sociales, médicos….). Esta solicitud debe ir acompañada de un certificado médico expedido tras examinar a la persona designada. El responsable de tomar la decisión debe ser “una autoridad competente independiente”. En los casos que nos ocupan son los siguientes: en Alemania, es un Juez quien debe oír a las diferentes partes; en Inglaterra, son los “Mental Health Tribunals”, órganos concretos independientes y mixtos en su composición; en España, el Juez es quien da la autorización correspondiente; en Bélgica, es el Juez de Paz; en Francia, es el Prefecto o un médico y el Director del hospital de acogida; en Grecia, es el Fiscal; en Italia, es el Alcalde, a las órdenes del Juez de Tutelas. Debemos resaltar aquí que hay algunos países que no respetan el “carácter independiente” (Francia y, en parte, Italia), que la mayoría conciben el internamiento como una medida privativa de libertad y, por lo tanto, responsabilidad del Juez. Todas las leyes precisan, no obstante, que además del certificado médico inicial, la decisión debe tomarse con base en una peritación médica fiable y objetiva, que debe estar debidamente documentada y motivada. En un procedimiento ideal, el paciente o su representante (persona de confianza, “pariente más allegado”; tutor) debería ser oído.
El caso de urgencia constituye una excepción al principio que prohíbe decidir la privación de libertad del individuo afectado sin haber verificado su “alienación” de manera concluyente (sentencia X contra el Reino Unido, de 5 de noviembre de 1981, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos). Todas las leyes nacionales cuentan con modalidades de internamiento de urgencia que no requieren una decisión previa de la autoridad competente. En determinadas ocasiones, dicho internamiento de urgencia no autoriza, sin embargo, la administración de un tratamiento forzoso: es el caso del internamiento durante 72 horas de la Ley inglesa.
Tanto en el caso del internamiento por motivos de urgencia como del internamiento involuntario, el principio de la consecución del consentimiento del paciente se presenta a menudo como algo que debe perseguirse.
4. Dado que se me ha encargado que les presente el problema de la admisión civil en el internamiento involuntario, dejo de lado deliberadamente el problema de las legislaciones de defensa nacional o de las medidas de seguridad previstas en las leyes de seguridad o de salud mental. Y más aún teniendo en cuenta que este aspecto está vinculado a la cuestión de la irresponsabilidad (o de la exención de responsabilidad) penal del delincuente y del criminal que actúa bajo el dominio de trastornos mentales.
Los derechos del usuario de servicios de salud mental
en el marco del
internamiento involuntario
Hemos apuntado cómo han tenido que modificarse la cultura psiquiátrica y la cultura jurídica durante “los treinta años gloriosos” en lo que respecta a las libertades individuales, al derecho a los cuidados terapéuticos, así como al derecho a rechazar estos últimos. Lo que está en juego, sin duda, lo confirma: los derechos del hombre y del ciudadano, y la aplicación efectiva de los mismos, así como el movimiento consumista (de ahí el desarrollo de los conceptos de “usuario” y “cliente” en lugar de enfermo o paciente, o incluso de “psiquiatrizado”); confirma ante todo la tendencia de los psiquiatras reformistas a considerar a una persona a la que deben suministrar un tratamiento como un hombre ante todo, y, sólo en segundo lugar, como un enfermo. Existe un choque entre una concepción paternalista de la relación médico-enfermo -rechazada por la administración jurídica, para la que el objetivo terapéutico no legitima cualquier acto médico- y la concepción anglosajona de autodeterminación que legitima una intervención médica contra la voluntad del paciente, únicamente para evitar daños a terceros. Aunque se haya verificado un acercamiento entre las leyes y la jurisprudencia de los países anglosajones y de los países de la Europa continental, el contraste entre las mismas queda patente en la siguiente premisa: “El principio de inviolabilidad debe aplicarse al Common Law, aunque bajo una autonomía que conserve la razón, mientras que en la ley civil, dicho principio se aplica en el marco de la capacidad de conservar la vida y la salud.”
La aparición en textos legislativos y planes de salud mental del concepto de usuario en el núcleo de la política sanitaria y de salud mental constituye una petitio principii presente en una inmensa cantidad de textos gubernamentales. Pero, al mismo tiempo, todos los países europeos están siendo testigos un aumento de los internamientos, refuerzan las disposiciones relativas a la seguridad o a la defensa social, crean estatutos de las personas con discapacidad física, de tutela para las personas, de obligatoriedad del tratamiento (como, por ejemplo, el tratamiento comunitario obligatorio, del que ha escapado España).
Volvamos a los derechos de la persona internada bajo una modalidad de coacción. Hemos visto que el caso del internamiento involuntario plantea determinadas cuestiones esenciales: ¿se trata de una privación de libertad o de un tratamiento coactivo? ¿Libertad o salud? ¿Sujeto de derecho u objeto de cuidados terapéuticos? La progresión de los derechos es considerable, al menos en el texto de las leyes afectadas. Para empezar, la diferenciación entre capacidad civil e internamiento involuntario, por ejemplo, en lo que respecta al derecho al voto de los enfermos mentales. La libertad de comunicación con un abogado o un médico de su elección, de enviar una carta sin que nadie la abra. El derecho a la información acerca de su situación jurídica y sus derechos. El derecho de recurso a intervalos de tiempo “razonables” (6 meses o 1 año) ante un tribunal o un organismo jurídico independiente (que debe disponer del poder de dictar la puesta en libertad), así como el control judicial periódico o incluso automático efectivo. La distinción entre internamiento involuntario (como aislamiento, detención o privación de libertad) y el tratamiento coactivo se encuentra recogida en determinadas leyes o en ciertas jurisprudencias; sin embargo, en países anglosajones se ha establecido el derecho a la “segunda opinión” para los tratamientos que “podrían ocasionar daños irreversibles en el cerebro o una modificación de la personalidad” . Únicamente queda que el criterio de peligrosidad presente su interpelación.
portugués al español: A COOPERAÇÃO ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS NO DOMÍNIO DA OBTENÇÃO DE PROVAS EM MATÉRIA CIVIL E COMERCIAL
Texto de origen - portugués A COOPERAÇÃO ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS NO DOMÍNIO DA OBTENÇÃO DE PROVAS EM MATÉRIA CIVIL E COMERCIAL – O REGULAMENTO (CE) N.º 1206/2001, DO CONSELHO, DE 28 DE MAIO DE 2001
Carlos Manuel Gonçalves de Melo Marinho
Juiz de Direito – Ponto de Contacto de Portugal da Rede Judiciária Europeia em Matéria Civil e Comercial e da Rede Judicial Ibero-americana
Sumário: A. GENERALIDADES: 1. O regime vigente; 2. Antecedentes; 3. Aplicação no tempo; 4. Aplicação no espaço; 5. Fins; 6. Objecto; 7. Condições de aplicação; 8. Conceito de prova; 9. Noção de tribunal; 10. Relação com outros instrumentos; 11. Sujeitos da cooperação; 12. Métodos de colheita de prova; 13. Os formulários; B. A TRANSMISSÃO DIRECTA DE PEDIDOS ENTRE TRIBUNAIS: 1. Forma e conteúdo; 2. O aviso de recepção; 3. Línguas; 4. Incompetência; 5. Imperfeição do pedido; 6. Prazo de cumprimento; 7. Regras de execução; 8. Medidas coercivas; 9. A presença e participação das partes e de representantes do tribunal requerente; 10. Recusa de execução; 11. Notificação de atrasos; 12. Procedimento posterior à execução do pedido; 13. O papel da entidade central; C. A COLHEITA DIRECTA DE PROVA: 1. Conteúdo; 2. Procedimento de colheita directa de prova; 3. Medidas coercivas; 4. Lei aplicável; 5. Os «actores» da diligência; 6. Videoconferência; D. CUSTAS
A. GENERALIDADES
1. O regime vigente
O texto que, presentemente, define o regime de colheita de prova transfronteiriça no espaço da União Europeia é o Regulamento (CE) n.º 1206/2001, do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativo à cooperação entre os tribunais dos Estados-Membros no domínio da obtenção de provas em matéria civil ou comercial, publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias L 174, de 27.6.2001, a págs. 1 a 24.
2. Antecedentes
Antes da sua entrada em vigor não existia, no domínio da obtenção de prova transfronteiriça no espaço europeu, instrumento de Direito internacional ou comunitário que vinculasse todos os Países da União.
À data da respectiva publicação, apenas onze dos então Estados-Membros tinham ratificado a Convenção/CONVENIO de Haia sobre a Obtenção de Provas no Estrangeiro em Matéria Civil e Comercial/MERCANTIL, de 18 de Março de 1970. Eram tais Países a Alemanha, a Dinamarca, a Espanha, a Finlândia, a França, a Holanda, a Itália, o Luxemburgo, Portugal, o Reino Unido e a Suécia.
Essa Convenção tinha absorvido e alargado o regime constante dos arts. 8.º a 16.º das Convenções/CONVENIOS de Haia relativas ao Processo/PROCED. Civil, de 1905 e 1954, nas quais a matéria em apreço era regulada sob a esclarecedora menção de «cartas/COMISIONES rogatórias».
A intervenção normativa que culminou com a publicação e entrada em vigor do referido Regulamento só se tornou possível no novo contexto comunitário instalado com a aprovação do Tratado de Amesterdão, de 2 de Outubro de 1997 e, em particular, com o novo regime jurídico que instituiu, nos arts. 61.º, al. c), e 65.º do Tratado da Comunidade Europeia, um ambicioso quadro de referências e objectivos. Estes preceitos fazem a sustentação do regime actualmente vigente no domínio técnico que nos ocupa e a sua análise é decisiva para explicar os enormes progressos da cooperação judiciária europeia em matéria civil após o ano 2000.
No referido art. 65.º do Tratado assumiu-se o programa de melhorar e simplificar a cooperação judiciária transfronteiriça em «matéria de obtenção de meios de prova» mediante utilização dos mecanismos de criação legislativa previstos no art. 67.º.
Pouco tempo da entrada em vigor do referenciado Tratado, incluiu-se entre as Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999 , a seguinte afirmação: “El principio del reconocimiento mutuo debe aplicarse también a los autos anteriores al juicio, en particular a los que permiten a las autoridades competentes actuar con rapidez para obtener pruebas (...)” «O princípio do reconhecimento mútuo deverá ainda aplicar-se aos despachos judiciais proferidos antes da realização dos julgamentos, em especial aos que permitam às autoridades competentes recolher rapidamente as provas (…)». Acrescentou-se, ainda, que “las pruebas obtenidas legalmente por las autoridades de un Estado miembro deberán ser admisibles ante los tribunales de otros Estados miembros, teniendo en cuenta la normativa que se aplique en ellos” «as provas legalmente obtidas pelas autoridades de um Estado-Membro deverão ser admissíveis perante os tribunais dos outros Estados-membros, tendo em conta as normas neles aplicáveis». Neste contexto, o Conselho Europeu solicitou ao Conselho e à Comissão a preparação de El Consejo Europeo invita al Consejo y la Comisión a que elaboren “nueva legislación en materia procesal para casos transfronterizos, en particular en lo que se refiere a los elementos que son decisivos para allanar el camino a la cooperación judicial y para mejorar el acceso a la justicia, como (...) la obtención de pruebas (...)” «nova legislação em matéria processual para os processos transfronteiras, em especial sobre os elementos determinantes para facilitar a cooperação judiciária e reforçar o acesso à justiça, tais como (…) a recolha de provas (…)».
Em Novembro de 2000, a Alemanha apresentou ao Conselho de Ministros da União Europeia uma proposta de Regulamento sobre produção de prova que viria a culminar na adopção do regime actualmente vigente.
3. Aplicação no tempo
O Regulamento tem aplicação plena desde 1 de Janeiro de 2004.
4. Aplicação no espaço
O encadeado de normas em apreço aplica-se em todos os Estados da União, com excepção da Dinamarca, substituindo, nas relações entre os Países que se encontravam por ela vinculados, a Convenção de Haia de 1970.
Entre a Dinamarca e os países a ela vinculados, aplica-se ainda esta Convenção. O mesmo ocorre nas relações entre aquele País e os outros Estados da União que a ratificaram.
5. Fins
O Regulamento visa agilizar e simplificar a execução dos pedidos de colheita de elementos probatórios fora do território em que se situe o órgão jurisdicional responsável pela sua avaliação/VALORAC.
6. Objecto
O instrumento normativo em apreço é apenas aplicável em matéria civil e comercial – art. 1.º, n.º 1.
Estamos perante um conceito que não tem relação directa com os direitos internos dos Estados-membros. Trata-se, antes, de uma noção própria do Direito Comunitário.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias tem vindo a concretizar os seus contornos. Fê-lo, designadamente, nos arestos/SENTENCIAS, extraídos por referência ao art. 1.º da Convenção de Bruxelas de 1968, relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial, LTU Lufttransportunternehmen GmbH
Traducción - español COOPERACIÓN ENTRE LOS ESTADOS-MIEMBROS EN EL ÁMBITO DE LA OBTENCIÓN DE PRUEBAS EN MATERIA CIVIL Y MERCANTIL – REGLAMENTO (CE) Nº 1206/2001, DEL CONSEJO, DE 28 DE MAYO DE 2001
Carlos Manuel Gonçalves de Melo Marinho
Juez – Punto de Contacto portugués de la Red Judicial Europea en Materia Civil y Mercantil y de la Red Judicial Iberoamericana
Sumario: A. ASPECTOS GENERALES: 1. Régimen vigente; 2. Antecedentes; 3. Aplicación en el tiempo; 4. Aplicación en el espacio; 5. Fines; 6. Objeto; 7. Condiciones de aplicación; 8. Concepto de prueba; 9. Noción de órgano jurisdiccional; 10. Relación con otros instrumentos; 11. Sujetos de la cooperación; 12. Métodos de diligencias de obtención de pruebas; 13. Formularios; B. TRANSMISIÓN DIRECTA DE SOLICITUDES ENTRE ÓRGANOS JURISDICCIONALES: 1. Forma y contenido; 2. El acuse de recibo; 3. Lenguas; 4. Incompetencia; 5. Imperfección de la solicitud; 6. Plazo de cumplimiento; 7. Reglas de ejecución; 8. Medidas coercitivas; 9. Presencia y participación de las partes y de representantes del órgano jurisdiccional requirente; 10. Denegación de ejecución; 11. Notificación de retrasos; 12. Procedimiento posterior a la ejecución de la solicitud; 13. El papel del órgano central; C. OBTENCIÓN DIRECTA DE PRUEBAS: 1. contenido; 2. Procedimiento de la obtención directa de pruebas; 3. Medidas coercitivas; 4. Ley aplicable; 5. «Actores» de la diligencia; 6. Videoconferencia; D. GASTOS
A. ASPECTOS GENERALES
1. Régimen vigente
El texto que, actualmente, regula el régimen de obtención de pruebas transfronterizas en el espacio de la Unión Europea es el Reglamento (CE) nº 1206/2001, del Consejo, de 28 de Mayo de 2001, relativo a la cooperación entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros en el ámbito de la obtención de pruebas en materia civil o mercantil, publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 174, de 27.6.2001, pp. 1 a 24.
2. Antecedentes
Antes de su entrada en vigor no existía, en el ámbito de la obtención de pruebas transfronterizas en el espacio europeo, un instrumento de Derecho Internacional o Comunitario que vinculase a todos los países de la Unión.
En el momento de su publicación, únicamente once de los entonces Estados miembros habían ratificado el Convenio de La Haya sobre la Obtención de Pruebas en el Extranjero en Materia Civil y Mercantil, de 18 de marzo de 1970. Dichos países eran Alemania, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Holanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, el Reino Unido y Suecia.
Dicho Convenio había absorbido y ampliado el régimen que consta en los arts. 8 a 16 de los Convenios de La Haya relativos al Procedimiento Civil, de 1905 y 1954, en las cuales la materia en cuestión era regulada bajo la esclarecedora rúbrica de «comisiones rogatorias».
La intervención normativa que culminó con la publicación y entrada en vigor del mencionado Reglamento se hizo posible en el marco del nuevo contexto comunitario constituido mediante la aprobación del Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997 y, en particular, con el nuevo régimen jurídico que instituyó, en los arts. 61 c) y 65 del Tratado de la Comunidad Europea, un ambicioso cuadro de referencias y objetivos. Estos preceptos sustentan el régimen actualmente en vigor en el dominio técnico que nos ocupa y su análisis es decisivo a efectos de explicar los enormes progresos de la cooperación judicial europea en materia civil a partir del año 2000.
En el mencionado art. 65 del Tratado se asumía el objetivo de mejorar y simplificar la cooperación judicial transfronteriza en «materia de obtención de pruebas» mediante la utilización de los mecanismos de creación legislativa previstos en el art. 67.
Poco tiempo después de la entrada en vigor del Tratado mencionado, se incluyó entre las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, de 15 y 16 de octubre de 1999 , la siguiente afirmación: «El principio del reconocimiento mutuo debe aplicarse también a los autos anteriores al juicio, en particular a los que permiten a las autoridades competentes actuar con rapidez para obtener pruebas (...)». Asimismo, se añadía que «las pruebas obtenidas legalmente por las autoridades de un Estado miembro deberán ser admisibles ante los tribunales de otros Estados miembros, teniendo en cuenta la normativa que se aplique en ellos». En este contexto, el Consejo Europeo invitó al Consejo y a la Comisión a que elaboraran «nueva legislación en materia procesal para casos transfronterizos, en particular en lo que se refiere a los elementos que son decisivos para allanar el camino a la cooperación judicial y para mejorar el acceso a la justicia, como (...) la obtención de pruebas (...)».
En noviembre de 2000, Alemania presentó ante el Consejo de Ministros de la Unión Europea una propuesta de Reglamento sobre la obtención de pruebas que culminaría en la adopción del régimen actualmente en vigor.
3. Aplicación en el tiempo
El Reglamento se encuentra plenamente en vigor desde el 1 de enero de 2004.
4. Aplicación en el espacio
El texto en cuestión se aplica en todos los estados de la Unión, con la excepción de Dinamarca, en cuyo caso, y en las relaciones entre los países vinculados por el Convenio de La Haya de 1970, es de aplicación éste último.
Dicho Convenio se aplica además en las relaciones entre Dinamarca y los países firmantes. Lo mismo ocurre en las relaciones entre dicho país y los demás Estados de la Unión que lo hubieran ratificado.
5. Fines
El Reglamento se propone agilizar y simplificar la ejecución de las solicitudes de obtención de pruebas fuera del territorio en que se sitúe el órgano jurisdiccional responsable de su valoración.
6. Objeto
El instrumento normativo en cuestión es únicamente aplicable en materia civil y mercantil – art. 1.1.
Nos encontramos ante un concepto que no tiene relación directa con la legislación interna de los Estados miembros, sino que más bien se trata de una noción propia del Derecho Comunitario.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha ido concretando su definición. Lo hizo, en particular, en las sentencias, extraídas por referencia al art. 1 del Convenio de Bruselas de 1968, relativo a la competencia judicial y a la ejecución de decisiones en materia civil y mercantil, LTU Lufttransportunternehmen GmbH
inglés al español: Solvencia II
Texto de origen - inglés TS.I. SCR Health underwriting risk module
TS.XII.A. Health underwriting risk Module
TS.XII.A.1 This module is intended to cover underwriting risk for all health and workers’ compensation guarantees and is split into three sub-modules: long term health that is practised on a similar technical basis to that of life assurance (which exists only in Germany and Austria), short term health and workers’ compensation .
TS.XII.A.2 Overall description:
Input
TS.XII.A.3 The following input information is required :
HealthLT = The capital charge for long term health underwriting risk
Accident
Traducción - español TS.I. SCR para el módulo de riesgo de suscripción de Salud
TS.XII.A. Módulo de riesgo de suscripción de Salud
TS.XII.A.1 Este módulo pretende cubrir el riesgo de suscripción correspondiente a todas las coberturas de salud y de compensación a los trabajadores y se divide en tres submódulos: salud a largo plazo que se ejecuta sobre una base técnica similar a la del seguro de vida (que únicamente existe en Alemania y en Austria), salud a corto plazo, y compensación a los trabajadores .
TS.XII.A.2 Descripción global:
Datos de entrada (Input)
TS.XII.A.3 A estos efectos son necesarios los siguientes datos de entrada :
HealthLT = Carga de capital para el riesgo de suscripción de salud a largo plazo
Accident
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Formación en el ámbito de la traducción
Bachelor's degree - Universidad Pontificia Comillas (Madrid)
Experiencia
Años de experiencia: 24 Registrado en ProZ.com: Oct 2008
Lda. en Traducción e Interpretación (Univ. Comillas Madrid) Lda. en Derecho (Univ. de Navarra) Intérprete jurado de francésTraductora de inglés, francés y portugués al castellano
Palabras clave: traducción jurídica, legal, contratos, libros para niños
Muestrario 